Política industrial neoliberal
y posneoliberal ecuatoriana y sus consecuencias actuales, 1982-2016

Ecuadorian neoliberal and post-neoliberal industrial policy and their current consequences, 1982-2016

Francisco Javier Guerra Procel

Docente del Centro de Relaciones Internacionales del Instituto de Altos Estudios Nacionales (IAEN), Ecuador

Correo electrónico: francisco.guerra@iaen.edu.ec

Guido Vinicio Duque Suárez

Candidato a Ph.D. en Economía de University of New Mexico (UNM), Estados Unidos

Correo electrónico: guidoduque@hotmail.com

Recibido: 15-enero-2018. Aceptado: 14-abril-2018.

Resumen

Este artículo analiza la política industrial ecuatoriana entre los años 1982-2016, y que corresponden a dos modelos económico-sociales: el neoliberal, que deviene del cambio estructural realizado entre 1982-2005; y el posneoliberal entre 2005-2016, y sus resultados para la industria manufacturera de la actualidad. La investigación contiene un análisis social, histórico, económico y financiero y parte de la hipótesis de que, ni la política industrial neoliberal y posneoliberal han conseguido un cambio estructural en la industria manufacturera del país. Esta investigación aplica el método de análisis histórico que incluye tanto la síntesis heurística como la síntesis hermenéutica con base de fuentes secundarias obtenidas de instituciones internacionales y nacionales. También, se describe las políticas sectoriales aplicadas, para luego pasar a un examen crítico de las mismas. Finalmente, se verifica que las políticas industriales de los dos modelos no han consolidado un sector industrial creciente, diversificado, independiente y sólido; por ejemplo, entre los años 1990-2016, los productos primarios exportables representan alrededor del 79% en promedio y los manufacturados el 29%. Lo que si se ha consolidado es un aumento del endeudamiento externo, los problemas económico-sociales y una creciente reprimarización de la economía.

Palabras claves: Ecuador; manufacturas; productos primarios; política industrial; neoliberalismo; posneoliberalismo.

Abstract

This article analyzes the Ecuadorian industrial policy for the interval between 1982 and 2016. This corresponds to two socio-economic models: the neoliberalism, which came into being through the structural change executed during the period 1982-2005; and the post-neoliberalism - between 2005 and 2016 – which who have shaped the current manufacturing industry. The study consists in the social, historical, economic and financial analysis, and stems from the hypothesis that neither the neoliberal nor the post-neoliberal policies have produced a structural change in the country's manufacturing industry. This paper applies the historical method of research which comprises both the heuristic and the hermeneutic approach by secondary sources provided by national and international institutions. Furthermore, the sector-specific policies that have been introduced are described in order to proceed to a critical analysis of them. Finally, the findings corroborate that the industrial policies implemented by both economic models have not consolidated the industrial sector into a growing, diversified, independent and solid one; for example, in the years between 1990 and 2016, the exportable primary products represented on average around 79% and the manufactured products 29% of the exports. It has been generated instead is a rapidly growing foreign debt, socio-economic problems and a substantial return to an economy dominated by primary sector activities.

Keywords: Ecuador; manufactures; primary products; Industrial Policy; Neoliberalism; Post-neoliberalism.

1. Introducción

Para la década de 1930, Latinoamérica empieza a aplicar un modelo agroexportador o minero exportador gracias a un incipiente proceso de industrialización y exitoso, en principio, para los casos de Perú, Chile y Argentina (Guerra, 2001). Esta fase histórica y económica se denomina Industrialización por Sustitución de importaciones (ISI) primaria, lo que significa que un país produce de forma industrial productos básicos como alimentos, calzados o vestidos en vez de importarlos como ocurría tradicionalmente. Entre la década de 1950 y 1960, países como México y Brasil ingresan a la ISI secundaria; es decir, a la producción de manufacturas que son intensivas en capital y tecnología como son los bienes duraderos (en especial línea blanca) y bienes de capital (equipo y maquinaria). Para la década de 1980, varios países ingresan a la fase de industrialización orientada a las exportaciones (IOE) primarias, en el que se destaca Colombia con la producción de calzado. Sin embargo, ningún país llegó a consolidarse en la fase llamada IOE secundaria, que es la producción y exportación con alto contenido tecnológico e intensivas en capital (micromecánica, electrónica) (Ugarteche, 1997).

La política industrial hace parte de la política económica y una sus funciones es la acumulación del capital industrial (O'Connors, 1972), que en el caso concreto de Ecuador se le impulsó mediante un proceso de industrialización desde mediados de la década de 1960 (Villalobos, 1987) y en particular desde los años 1970 (Larrea, 1997). Este proceso se encuentra sujeto al modelo ISI, el mismo que manifiesta que el progreso técnico de los países industrializados, llamados del centro, tienen tasas de productividad cada vez más elevadas, relativas a las que obtienen los países no industrializados, llamados de la periferia, quienes producen productos primarios. La consecuencia, es el constante “deterioro de los términos de intercambio” que imposibilita la acumulación de capital, problema que se solucionaría con la industrialización (Cardoso, 1977).

Las principales bases económicas en la que se sustenta el modelo ISI son: 1) participación del Estado, que pasa de unas políticas de libre cambio que se realizaban en el modelo agroexportador hacia políticas proteccionistas en favor de la manufactura; 2) la modernización agrícola mediante una reforma agraria para desconcentrar la tierra e ingresar en relaciones capitalistas con campesinos asalariados y terratenientes agroempresariales (Larrea, 1997); y 3) con inversión extranjera directa, facilitando a las transnacionales participar en el país (Moncada, 1980). Por otro lado, las principales bases financieras de la década de 1970 son: 1) los ingresos por la extracción del petróleo; 2) los términos de intercambio de los principales productos de exportación como cacao, café que fueron favorables (Guerra, 2001); y 3) la deuda externa (Arcos María, 1990).

Con base en las bases económicas y financieras mencionadas, se pudo aplicar una política sectorial industrial de apoyo a la manufactura. Con ello, el Estado ecuatoriano no solo pudo crear leyes de fomento industrial e instituciones como el Cendes (Centro de Desarrollo), la CFN (Corporación Financiera Nacional), el Secap (Servicio Ecuatoriano de Capacitación de Personal (Secap), entre otros, sino que además, siguiendo el apoyo teórico realizado por la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (Cepal), pudo planificar y coordinar las actividades económicas y sociales protegiendo a la industria manufacturera nacional e impulsándola (Guerra, 2001).

El apoyo realizado por el Estado ecuatoriano a la industria manufacturera doméstica se realizó especialmente en la década de 1970. Si se toma en cuenta la producción total industrial para la década de 1950, este no superaba el 15%. “En 1973 supera ya al producto agrícola, y en 1975, llega a constituir sin la menor duda, el producto sectorial de mayor participación en el producto interno bruto, con aproximadamente el 28% [...]” (Pacheco, 1985: 12), mientras que en ocho años se duplica el gasto social (Jácome, 1977) y con un ingreso per cápita que creció de 200 dólares anuales en el año 1960 a 1668 dólares en 1981 (Acosta, 1992). El resultado del modelo ISI se aprecia en la tabla 1 que refleja que el crecimiento industrial de Ecuador fue superior a los demás sectores de la economía, pues, mientras que el producto interno bruto (PIB) industrial creció a una tasa exponencial promedio, a precios constantes del 8,7% anual, el PIB del país lo hizo al 7,3% (Benalcázar, 1990).

Tabla 1

Tasas de crecimiento el PIB y del PIB industrial a precios constantes 1950-1985

Quinquenios	PIB total	PIB industrial
1966-70	4,8	6,9
1971-75	10,2	9,8
1976-80	6,9	9,3
1966-1980	7,3	8,7

Fuente: Cuentas nacionales Banco Central del Ecuador. Elaboración: los autores, con base en la elaboración
de Benalcázar (1990).

Entre tanto, el debate en la actualidad se cierne sobre los efectos del extractivismo y neoextractivismo, así como los efectos de los patrones de acumulación, rentista también llamado primarios-exportadores (Acosta & Iturralde, 2013). En el caso del Ecuador el desarrollo industrial del llamado “período industrial” (1972-1981), los ingresos que provenían de las exportaciones petroleras reemplazaron en importancia a los productos tradicionales como cacao, banano y café. Posteriormente, para años posteriores, en particular las de este siglo, el país terminó dependiendo financieramente del petróleo y de los productos de la maricultura como el camarón. Se deber tomar en cuenta que una economía extractivista como la ecuatoriana tiene una elevada demanda de capital y tecnología que funciona con una lógica de enclave, por lo que el aparato productivo queda vulnerable a los cambios del mercado mundial. Es difícil para los países productores de bienes primarios crecer con base de la demanda internacional para garantizar su crecimiento por las vicisitudes del mercado mundial en especial por las variaciones en los precios (Acosta, 2009).

La presente investigación tiene por objetivo analizar las políticas económicas industriales de dos modelos económico-sociales establecidos en Ecuador: el neoliberal (1982-2006) y posneoliberal (2007-2016). Este estudio tiene como fundamento teórico-metodológico el método histórico que aplica tanto la síntesis heurística que va de lo general a lo particular, es decir deductiva, cuanto la síntesis hermenéutica que va de lo particular a lo general, es decir inductiva. Se analiza el contexto político y económico latinoamericano, para luego entrar al análisis de las bases económico-sociales y financieras del Ecuador que determinan el alcance, profundidad y sostenibilidad de las políticas industriales, lo cual se realiza tanto para el período neoliberal como el posneoliberal; además, se realiza un análisis crítico de las políticas industriales. Finalmente se procede a analizar comparativamente los resultados de las políticas industriales del período neoliberal y posneoliberal en términos de productividad, encadenamientos y diversificación de las exportaciones; mediante el uso de datos obtenidos de los principales organismos institucionales internacionales como la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (Cepal) y nacionales como el Banco Central del Ecuador.

2. Cambio estructural: hacia un nuevo modelo económico-social, 1982-2006

Las bases financieras del modelo ISI fueron minadas. Por ejemplo, el precio del petróleo decae desde 1983, los términos de intercambio se volvieron desfavorables para los principales productos de exportación y por la deuda externa que se volvió un peso insostenible al subir las tasas de interés en los principales países del centro. Esto hizo que los indicadores económicos reflejaran una depresión económica. Por ejemplo, el producto interno bruto (PIB) baja su ritmo de crecimiento de 4,3% anual entre 1979 y 1981 a –2,9% en 1983 (Arcos, 1990). Para este último año el sector manufacturero decrece –1,4%, así como en el comercio en –11,8%, y de esta forma se evidenciaba que el modelo industrialista se había agotado (Guerra, 2001).

Los antecedentes de lo anterior se encuentra en la década de 1970 cuando los países del centro entran en crisis a causa de la subida del precio del petróleo a partir de 1973, en particular, por el embargo de los países árabes a los países occidentales por su apoyo a Israel en la guerra de Yom Kippur lo que provocó inflación, desempleo y la disminución de la actividad económica. Por otra parte, se mantenían altos salarios en relación con la productividad debido a la fuerza que poseían los sindicatos obreros (Ugarteche, 1997). Todos estos fenómenos finalmente provocaron la caída de la productividad de los factores de la producción y la rentabilidad, lo que hizo cayera el nivel de inversión y empleo en los principales países del centro como se aprecia en la siguiente tabla.

Tabla 2

La caída de la productividad de los factores de la producción del G7*

Países/ Años	Estados Unidos	Japón	Alemania	Francia	Italia	Reino Unido	Canadá
1960-73	1,5	4,6	2,5	3,8	4,1	2,5	2,0
1974-79	-0,4	0,9	1,7	1,6	1,9	0,5	0,8

Fuente: Ugarteche (1997). Tomado de Guerra (2017).

*G7: Grupo de los 7 países más industrializados del mundo.

La primera reacción de estos países fue en el campo del “comercio internacional”, quienes utilizando los eurodólares (creación secundaria de dólares por medio de los bancos europeos) y petrodólares y complementariamente, con la participación de las instituciones multilaterales de crédito (IIMC) como el Fondo Monetario Internacional (FMI), el Banco Mundial (BM) y el Banco Interamericano de desarrollo (BID) (Urriola, 1984), colocaron sus excedentes en los países periféricos en forma de deuda externa para ver realizadas sus mercancías, paleando momentáneamente la crisis recesiva de los países industrializados (Acosta, 1999). La segunda reacción fue en la esfera de la “producción” en la que se establecieron tres objetivos: primero, utilizar menos fuerza de trabajo por unidad de mercancía; segundo, menos materias primas por unidad de mercancía; y tercero, el uso más eficiente de energía (Ugarteche, 1997) que hizo aumentar a la productividad. Además se destaca, la “productividad de laboratorio” realizado en Investigación, Desarrollo e Innovación (I+D+I) (Grossman & Helpman, 1990), y que como país terminan expresándose en patentes, gasto interior bruto y cantidad de investigadores en I+D+i, (Schertler, 2007) en niveles difícilmente alcanzables para los países periféricos.

Esto aclara la necesidad de dinero en los países del centro para invertir en I+D+i y en realizar megainversiones intensivas de capital y cuya demanda hizo elevar las tasas de interés internacional y, pedir los préstamos que fueron realizados a los países periféricos, ahora con tasas hasta 5 veces más altas (Morillo, 1996), convirtiendo a América Latina desde 1985 en “exportador neto de capital” por los elevados intereses y devolución de deuda externa (Frank y Tietel, 1996). América Latina fue una de las regiones que financió la revolución científico-técnica de los países centrales, principal fenómeno que impidió la consolidación del modelo industrialista en Latinoamérica (Ugarteche, 1977) y, por tanto, del Ecuador.

2.1. Bases económico-sociales y financieras del modelo neoliberal, 1982-2005

2.1.1. Bases económico-sociales

Estabilidad macroeconómica y ajuste estructural. El primero se refiere al aspecto “cuantitativo” referidas a la dimensión, funcionamiento y participación del Estado con políticas de corto plazo y con énfasis en la estabilización fiscal y externa (Thoumi y Grindle, 1992) lo que significa que los ingresos sean iguales a los gastos y que las exportaciones se equilibren con las importaciones. Independientemente del partido político al que representen los distintos Gobiernos, cumplen con la estabilización económica, misma que la inaugura la Democracia Cristiana en 1982 (Oswaldo Hurtado) con el llamado Plan de Estabilización Económico-Social, y con el Partido Sociedad Patriótica entre 2003-2005 (Lucio Gutiérrez), con el lema “disciplina y “prudencia fiscal” (Correa, 2009). De manera general, en este período incluye la subida de impuestos, disminución de subsidios, devaluaciones, reducción del gasto público (básicamente gasto social), incrementos de los precios de los combustibles y servicios básicos, y como son condiciones para los préstamos externos, es la seguridad de las fuentes destinadas a su pago (Peña, 1996).

En su aspecto “cualitativo” son políticas de largo plazo denominado ajuste estructural, lo que significa el desmantelamiento del anterior modelo ISI. Esto revela dos asuntos básicos: el retiro del Estado de la economía y la sociedad dejando a la empresa privada como protagonista del libre mercado (Andrade, 2005) y, por el otro, la empresa privada como responsable de la distribución social de los beneficios, subordinándose la política social, al proceso de acumulación (Marchán, 1992). Se destacan a los gobiernos de la Social Democracia (Rodrigo Borja 1988-1992) con la maquila y la flexibilización laboral (Carrasco, 1998), el Partido Unidad Republicana (Sixto Durán,1992-1996) con la Ley de Modernización del Estado que contenía la base jurídica de las privatizaciones, la liberalización del comercio y la profundización de la flexibilización laboral (Herrera, 2012). Y por último, el gobierno de Gustavo Noboa (2000-2003) con privatizaciones y flexibilización laboral.

La política de promoción de las exportaciones. Se privilegió las ramas económicas con capacidad de exportar en un modelo que privilegia la vinculación al mercado internacional. Estas políticas que serán implementadas bajo las “sugerencias” de las instituciones multilaterales de crédito en la que se destaca la devaluación constante y por tanto la inflación, se mantuvo durante el período. El impulso del nuevo modelo económico-social fue motivado por los grupos vinculados al comercio exterior (exportadores-importadores) y por las mencionadas instituciones multilaterales interesadas en el pago de la deuda externa. Se empezó a transitar de un modelo proteccionista de sustitución de importaciones a un liberal de promoción de exportaciones, que en el caso de las exportaciones tradicionales, al empezar la década de 1990, supera al petróleo y para los años 2000, decaen y son superadas por los productos no tradicionales.

Inversión Extranjera Directa (IED). Desde inicios de la década de 1980, se concedieron apertura y ventajas al capital extranjero. Con Oswaldo Hurtado se incrementó el porcentaje de remisión de las utilidades desde un 20% hasta el 40% de las utilidades netas (Viteri, 1998). Con Febres Cordero se liberalizó su tratamiento y firmó un acuerdo con los Estados Unidos llamado Corporación de Inversiones Privadas de Ultramar (OPIC, por sus siglas en inglés), dando más facilidades a la IED (Thoumi y Grindle, 1992). Con Rodrigo Borja en 1991, se liberalizó el Régimen Común de Tratamiento a la Inversión Extranjera. Fue evidente el apoyo a la IED, sin embargo, a pesar de sus incentivos solo se mantuvo por debajo del 1% del PIB, y la relación inversión/PIB permaneció estacionaria y a niveles bajos (Larrea, 1997).

Para la década de 1980, el capital extranjero de los países centrales fue invertido en el país en varias actividades económicas por ejemplo: en los derivados del petróleo (Texaco) y en la industria alimenticia como Nestlé. “El manejo comercial de casi todos los insumos agrícolas, productos agropecuarios agroquímicos, camiones y vehículos de servicio, están bajo el control de firmas mixtas o extranjeras, como Comercial Kywi S. A., Morisaenz S. A., Hoetch Eteco, Juan H. Kruger S. A.” (Moncada, 1983: 28), entre otros, así como en financieras, bancos, medios de difusión, etc.

En el gráfico 2 se observa que el punto de inflexión más bajo se produce a partir de la subida de las tasas de interés internacional que se incrementan apreciablemente, como en el caso de Estados Unidos que superaron el 15%, e hizo que el capital extranjero prefiera invertir en las finanzas antes que en la producción.

Gráfico 1

Inversión extranjera directa 1970-2005 (millones de dólares)

Fuente: Banco Central del Ecuador (2016). Elaboración propia (2017).

2.1.2. Bases financieras

El modelo neoliberal se sustenta en los siguientes fenómenos económico-sociales, internos y externos.

Acumulación de capital a nivel privado. Después del retiro del Estado en varias actividades económico-sociales, el proceso de acumulación que realizan las actividades económicas privadas, tanto para los empresarios que están relacionados con la demanda internacional, como la doméstica, se hizo significativo. Además se incrementa la acumulación, por un lado, por la constante devaluación y por otra, por la constante inflación, con la respectiva baja del poder adquisitivo del salario, esto se aprecia en el caso del precio del dólar y los bajos salarios reales (Marchán, 1992).

Acumulación de dinero a nivel estatal. El Estado utiliza los instrumentos de política fiscal para tener ingresos, como el retiro de subsidios, a los bienes y servicios básicos, subida de impuestos, y reducción del gasto público en servicios e infraestructura, disminución del empleo estatal, y disminución del salario real. Con estas bases financieras internas, estaban de acuerdo el sector empresarial exportador, y doméstico, el sector financiero en especial el ligado al comercio exterior, los terratenientes con enlaces externos, y por supuesto las Instituciones multilaterales de crédito, interesados en el pago de la deuda externa.

La inversión extranjera indirecta. Con relación a la inversión extranjera indirecta, ya desde la década de 1970, el sector privado y público solicitaron créditos externos de manera significativa, en particular al finalizar la década. En el gráfico 2 se aprecia el saldo inicial de la deuda externa entre 1970-2005

Gráfico 2

Saldo inicial de deuda externa entre 1970 y 2005 (millones de dólares)

Fuente: Banco Central del Ecuador (2017a). Elaboración propia (2017).

Para la década de 1980 la deuda externa se agravó por el incremento de las tasas de interés internacionales, y se llegó al punto que el Ecuador destinaba hasta el 75% de los nuevos préstamos para el pago del servicio de la deuda (Racines, 1997). La necesidad de financiamiento externo para nuestro desarrollo fue constante, si en 1980 la deuda fue de 4650 millones de dólares para 1990 fue de alrededor de 12 000 millones y de 14 000 millones para el año 2000 (BCE, 2017a). Si la relación gasto en servicio de la deuda con relación al PIB en 1981 fue de 1,97, para 1990 fue de 3,72%, y la relación gasto en servicio de la deuda y el presupuesto del Estado, en 1981 fue de 11,4%; para 1990 fue de 26,6% (Acosta, 1992).

Los ingresos estatales. Para la década de 1980, las ventas del hidrocarburo cayeron en volúmenes y precios, originando desequilibrio en la balanza de pagos que al inicio fue compensado con endeudamiento externo (Larrea, 1991). Sin embargo, la venta del petróleo siempre fue relevante en este período, tanto para la década de 1990 que fue un 14% del PIB, un 40% de las exportaciones y un 51% del presupuesto del gobierno (Dávila, 1998), cuanto para la década de los 2000. En el gráfico 3, por un lado, se aprecia la correlación entre ingresos tributarios y petroleros, y por el otro, se destaca la abrupta caída de los ingresos tributarios, así como la caída de los precios del petróleo de 25 a 12 dólares por barril (Banco Central del Ecuador, 2016).

Gráfico 3

Ingresos tributarios y petroleros 1981-2005 (millones de dólares)

Fuente: Banco Central del Ecuador (2016). Elaboración propia.

2.2. La política sectorial industrial del período neoliberal

La política industrial de la década de 1970 empieza a ser desmantelada debido a la estabilización económica y al ajuste estructural. El Estado se retira paulatinamente del proceso de industrialización y de las políticas públicas que sustentaba la política industrial manufacturera. De esta manera, se pasa de un modelo industrialista “hacia adentro” a un modelo exportador “hacia afuera” beneficiando a los exportadores, en especial por medio de la devaluación de la moneda, además, de subsidiar el tipo de cambio.

En el caso de la manufactura, el Estado al dejar de mantener una política industrial proteccionista, coherente con el desarrollo de la manufactura que, junto con la apertura comercial, generaron problemas de financiamiento, deficiencia en servicios básicos, disminución del mercado interno debido al ingreso de productos importados, entre otros. Esto terminó provocando la quiebra de pequeñas y medianas empresas. Entre 1984 y 1985 se disolvieron 2338 de estas empresas que representaban el 22,4% del total (Cedis, 1986), esto sucede por la débil base industrial interna que provoca ineficiencia y altos costos que impide la competitividad externa (Acosta, 1992). Era diferente con las grandes empresas, ya que, de las 200 empresas más grandes en el país equivalían al 2% del total de empresas y concentraban el 21% del patrimonio y el 56 % del total del capital nacional (Cedis, 1986). También fue afectada la industria de la construcción, que se agudiza por las cantidades de ingreso que deja de invertir el Estado en la economía y sociedad, el cual decrece en el 5,7% en este período (Acosta, 1992).

Para paliar el problema industrial-manufacturero, el Estado permitió que el sector industrial eleve el precio de sus mercancías mantuvo los salarios bajos, y al inicio de la presidencia de Hurtado, sucretizó sus deudas en dólares (1983). En general, se disminuyeron los impuestos, lo que permitió la elevación del margen de ganancia del sector manufacturero. Respecto al campo, la Ley de Fomento y Desarrollo Agropecuario (1979) y la aplicación que se realiza a la Ley de Reforma Agraria (1982), así como el proyecto del Código Agrario (1982), dan lugar a una agricultura empresarial con el programa Desarrollo Rural Integral (Martínez, 1983). Por un lado, se liberaliza los precios agrícolas, se da lugar a sus importaciones, y por el otro, se retiran los subsidios y se impulsa las exportaciones.

2.3. Un análisis crítico de la política industrial del modelo neoliberal

A diferencia de los países de América Latina, el ajuste estructural y el desmantelamiento de las políticas públicas que favorecían a la manufactura se implementa parcialmente en Ecuador, debido a la oposición de los trabajadores organizados, y en oposición de varios grupos de la clase dominante contra algunas de las medidas económico-sociales impulsadas por los gobiernos de turno (Conaghan, 1990). El modelo liberalizante, por medio del Estado, permitió la distribución regresiva de la riqueza, conocida como “la negativa distribución funcional del ingreso”, misma que se vuelve estructural (Báez, 1992) lo que impidió la sustentación del mercado interno.

En relación con las exportaciones, a pesar del apoyo recibido por el Estado para su crecimiento, en la década de 1980 tuvieron un modesto crecimiento de 2237 millones de dólares en 1982 a 2851 millones en 1991 (Acosta, 1992). Sin embargo, los términos de intercambio sufrieron un deterioro del 36% (Larrea, 1993) porque son productos primarios, los más importantes: el petróleo y sus derivados, los productos de agroexportación y sus elaborados y los de pescados y mariscos como el camarón, y además, “productos vegetales en bruto” confirmando la tendencia reprimarizadora latinoamericana (Ugarteche, 1997).

Para la década de 1990, las bases económico-sociales se mantienen y se consolidan. “Las áreas de mayor reforma fueron el comercio exterior, al eliminarse la mayor parte de las restricciones, [se redujo la protección arancelaria a la industria] y la liberalización del sistema financiero” (Jácome, 1997: 24). El modelo se basa en el crecimiento de las exportaciones, y en todo el período neoliberal, no existe una política industrial; es decir, una política pública destinada al desarrollo de la manufactura. Es un modelo económico-social “hacia afuera” que privilegia las exportaciones. En esta década se observa un cambio en la estructura de las mismas en la cual se destaca apreciablemente la participación de los productos no tradicionales (por ejemplo, flores y verduras). También existió “gran dinamismo en las exportaciones, cuyo valor se incrementó en 80% entre 1990 y 1996” (Jácome et al., 1998: 3, 13). Y es la tendencia que se sigue para las décadas de 1990 y 2000, como se verá más adelante.

3. El posneoliberalismo: período 2007-2016

El modelo neoliberal entra en crisis debido a que no pudo solucionar los problemas sociales y económicos. De hecho, las décadas de los años 1980 y 1990 son conocidas como las décadas perdidas y peyorativamente conocidas como “la larga noche neoliberal”. En América Latina empieza una sucesión de gobiernos progresistas conocidos como la nueva izquierda latinoamericana y sorprende porque nunca antes en la historia de la región habían existido tantos gobiernos de izquierda en los sillones presidenciales (Arnson, Jara y Escobar, 2009). Estos gobiernos ofrecían acabar con la acelerada pobreza de la región, mejorar los sistemas de seguridad social, salud y educación, y acabar con la denominada época neoliberal con un discurso de izquierda (Sierra, 2011). Como por ejemplo, Hugo Chávez en Venezuela (1998), Luis Ignacio Lula en Brasil (2002), Evo Morales en Bolivia (2006), Rafael Correa en Ecuador (2006), José Mujica en Uruguay (2010) entre otros, y que además consideraba fundamental la intervención del Estado en la economía y la sociedad.

A nivel económico estos gobiernos pudieron mantener la gobernabilidad con base de la recuperación de las rentas para el Estado de la extracción de recursos naturales, que les permitió financiar el gasto social que había sido reducido en el modelo neoliberal, y en muchos casos se logró la disminución del desempleo y la reducción de la pobreza. El modelo aplicado por estos gobiernos progresistas se de denominan posneoliberales.

El posneoliberalismo es una palabra que tiene una gran connotación económico-social y política en Latinoamérica, por las luchas político-sociales realizadas en esta región, que tuvo como resultado a 16 presidentes derrocados por rebeliones populares como consecuencia de las políticas económicas neoliberales (Castillo, 2012). El posneoliberalismo es un modelo que “se construye después del neoliberalismo” desmantelando el modelo anterior y construyendo uno nuevo, con base a la intervención del Estado con políticas públicas socialmente más inclusivas, incrementando el gasto social en servicios básicos, y en general, la lucha contra la pobreza, con democracia participativa. A escala internacional constituye el desafío a la hegemonía imperial de los Estados Unidos, todos ellos inscritos en un horizonte poscapitalista (Figueroa, 2010). Teóricamente, el posneoliberalismo fue una expresión utilizada por autores como Borón (2003), Figueroa y Cordero (2011), para distanciarse de los gobiernos neoliberales que se identificaban a la agenda del Consenso de Washington (Dávalos, 2014).

En el caso ecuatoriano es elegido como presidente progresista el economista Rafael Correa quien llega al poder en noviembre del año 2006, con un discurso posneoliberal aprovechando la ruptura en lo político y la deslegitimación de los partidos políticos, así como la emergencia de los denominamos movimientos políticos que planteaban agendas distintas y que reivindicaban derechos de diversos colectivos. El regreso del Estado como actor fundamental de la economía ecuatoriana marca este período con la creación de un nuevo marco legal (Constitución del 2008, Plan Nacional de Desarrollo, Agenda de Transformación Productiva y Código Orgánico de Producción, Comercio e Inversiones [Copci]) e institucional (retorno de la Planificación con Senplades, Estrategia Nacional para el Cambio de la Matriz Productiva a cargo de la Vicepresidencia). La inversión gubernamental se incrementa en este período, y se emprende una importante política de construcción de infraestructura productiva (carreteras, centrales hidroeléctricas) y social (hospitales, escuelas, colegios).

3.1. Bases económico-sociales y financieras del modelo posneoliberal

3.1.1. Bases económico-sociales

En adelante, se encuentran las principales bases económico-sociales del modelo posneoliberal, realizado en Ecuador entre los años 2007-2016.

Intervención del Estado. La estrategia del gobierno de Correa en este período se fundamentó en la intervención estatal por medio de la regulación del mercado y la provisión de servicios públicos, en el cual, el Estado llegó a tomar un papel protagónico en el desarrollo productivo nacional (García, 2013). El Gobierno manejó los denominados sectores estratégicos como el petróleo, el cual le permitió financiar, tanto la creciente inversión social como productiva, así como el gasto corriente. Por otra parte, esta intervención estatal se plasmó en una creciente demanda agregada, fruto de la expansión del mercado interno, que permitió un crecimiento de la masa y la tasa de ganancia de sectores como la construcción, los importadores, el comercio minorista, restaurantes y demás servicios (Carrión, 2013). Otro resultado de esta política de la demanda agregada es un incremento de las remuneraciones dentro del PIB, pasando del 32% en el 2007 al 38% en el 2016; sin embargo, este incremento favoreció básicamente al sector urbano (Carrión, 2013).

Gráfico 4

Evolución de las remuneraciones y del excedente de explotación e ingreso mixto
2007-2016 (en porcentaje de participación en el total del PIB)

Fuente: Banco Central del Ecuador (2017a). Elaboración propia.

El sector externo. En lo que corresponde, realizando un análisis de la balanza comercial y excluyendo las exportaciones petroleras, las exportaciones no han crecido en la misma dinámica que las importaciones (principalmente la importación de maquinaria y equipo de transporte y productos químicos y productos conexos), lo que causó un importante y recurrente déficit de la balanza comercial no petrolera, por lo que, al no tener como otros países el instrumento de la devaluación, las autoridades han tratado de corregir este desbalance empleando políticas arancelarias y no arancelarias para compensar los procesos de apreciación del dólar frente a las monedas de nuestros socios comerciales. Las exportaciones petroleras han sido durante este siglo el principal rubro dentro del comercio exterior ecuatoriano, a excepción de 2016, año en el que fue superado por las exportaciones tradicionales. Es importante notar que las exportaciones no tradicionales a partir del año 2000 han tenido una importancia mayor que las tradicionales con relación al total de las exportaciones en la mayoría de los años.

Gráfico 5

Evolución de las exportaciones petroleras y no petroleras 1970-2016
(en porcentaje de participación en el total)

Fuente: Banco Central del Ecuador (2017a). Elaboración propia.

* No incluye derivados del petróleo.

3.1.2. Bases financieras del modelo posneoliberal

Seguidamente, se encuentran las principales bases financieras del modelo posneoliberal.

Deuda externa. La estrategia inicial del gobierno de Correa fue la reducción de la deuda externa con base en la renegociación de la misma, lo que se consiguió reduciendo a un nivel más bajo de su período en el año 2010. Sin embargo, a partir de ese año se produjo un agresivo endeudamiento, para financiar las grandes inversiones y compensar la caída del precio del petróleo que empezó a partir del año 2012. En el gráfico 6 se aprecia como luego de la renegociación de la deuda se produce un importante endeudamiento, en su mayoría con el Gobierno y los bancos de China, los cuales se volvieron en los principales prestamistas del Gobierno ecuatoriano. Así mismo, se aprecia una tendencia sostenida del incremento de la deuda privada en este período.

Gráfico 6

Evolución del endeudamiento externo privado y público 2000-2016
(millones de dólares)

Fuente: Banco Central del Ecuador (2017a). Elaboración propia.

Ingresos estatales. Tanto los ingresos petroleros como los tributarios permitieron financiar el crecimiento del aparato estatal, así como la inversión pública creciente. Cabe destacar que la inversión estatal fue el motor del crecimiento económico de esta época y, como consecuencia del efecto multiplicador, se produjo una mayor recaudación tributaria; sin embargo, la inversión privada no tuvo el mismo dinamismo en la economía (Cepal, 2016). En el gráfico 7 se puede observar el fuerte efecto de la caída del precio del petróleo (a partir del año 2012) sobre los ingresos fiscales, los ingresos tributarios se incrementaron por la ampliación de la base tributaria; no obstante, la tendencia sostenida del crecimiento de la economía se mantuvo mediante el constante endeudamiento externo e interno.

Gráfico 7

Evolución del endeudamiento externo privado y público 1990-2015
(millones de dólares)

Fuente: Banco Central del Ecuador (2017a). Elaboración propia.

3.2. La política sectorial industrial del posneoliberalismo

La base de la política industrial en el discurso del gobierno de Correa fue el cambio de la matriz productiva, cuya principal estrategia era la sustitución selectiva de importaciones (denotada así para distinguirla del modelo ISI) y el cambio de la matriz energética (con la construcción de importantes proyectos hidroeléctricos). En la propuesta establecida en el Plan Nacional de Desarrollo 2007-2010 (2007), realizada en el primer Gobierno de Correa, con relación a la manufactura expresa el objetivo de reactivarla con mecanismos arancelarios y para-arancelarios y, de acuerdo con los lineamientos de la Organización Mundial de Comercio, manifiesta su preocupación por la tendencia de la concentración industrial, que limita la competencia.

En el documento de Política Industrial del Ecuador 2008-2012 (2008), elaborado por el Ministerio de Industrias y Productividad, expresa que el objetivo del gobierno es “fomentar sectores, industrias y actividades productivas que generen mayor valor agregado” con la importante y activa participación de las actividades primarias y con los servicios integrales y complementarios. En el Plan Nacional 2013-2017 plantea cambios “en la estructura productiva […] y salir de la dependencia primario-exportadora. La conformación de nuevas industrias y el fortalecimiento de sectores productivos con inclusión económica en sus encadenamientos, apoyados desde la inversión pública [...]”. En suma, se propone cambiar la matriz productiva y potenciar a la industria nacional al sustituir a las importaciones y disminuyendo la vulnerabilidad externa. La sustitución selectiva de importaciones se enfocó en productos importados que pueden ser remplazados por bienes de producción nacional, pero que a su vez promuevan un cambio de la matriz productiva (García, 2013).

3.2.1. Análisis crítico de la política industrial posneoliberal

La crisis internacional del 2008 y la caída de los precios de los bienes primarios afectaron de manera apreciable a América Latina por mantener su estructura primario-exportadora, pese a que en los discursos posneoliberales se proponía en unos casos un cambio en la matriz productiva como en Ecuador, y un apoyo a la industria nacional como en el caso de Brasil. Para nuestro país, pese al discurso sobre el apoyo a la manufactura, el sector industrial dentro del PIB no ha presentado cambios significativos. Es más, se ha reducido del 25,5% en el año 2008 al 23,5% para el 2016; es decir, no se aprecia un cambio en la matriz productiva. A pesar de la significativa participación del Estado, este prácticamente no ha logrado alterarla en términos agregados, así lo podemos ver en el gráfico 8, en el cual a partir de la dolarización la estructura productiva con base al porcentaje en términos reales del valor agregado bruto (VAB) es bastante estable en el tiempo. El sector que muestra una mayor participación relativa dentro del VAB es el de servicios, mientras que el sector primario (agricultura y extracción) tiene un valor similar al manufacturero.

Gráfico 8

Evolución de la participación industria 2000-2016 (millones de dólares)

Fuente: Banco Central del Ecuador (2017a). Elaboración propia.

Durante el gobierno de Correa se planteó dar prioridad a las cadenas productivas que promuevan la transformación de la matriz productiva. Varias de estas políticas no fueron implementadas, por ejemplo el impulso a la petroquímica, el desarrollo de metalmecánica y la farmacéutica, entre otros, dando como resultado que para el 2015 la participación de la manufactura dentro del PIB fuera del 11,73%; la del año 2016 del 11,61%. Comparándola con la meta que se propuso el Gobierno para el 2017 que era alcanzar el 15%, resulta inalcanzable.

3.2.3. Consecuencias del modelo neoliberal y posneoliberal
en la industria manufacturera

Es fundamental analizar qué tan productivo es una rama de actividad económica versus otra. Se puede calcular la productividad, como el cociente entre VAB y el empleo del sector. En la tabla 3 se puede apreciar las tasas de crecimiento promedio anual de la productividad del trabajo en cuatro períodos, siendo de nuestro interés analizar el período 2007-2013, en el que se aprecia que el crecimiento de la productividad en la construcción fue del 8,36%, de la electricidad, gas y agua 5,64%, y de la agricultura el 4,8%, que están por encima del total de la economía. El sector industrial logra un crecimiento del 3,4% que esta apenas debajo del crecimiento total de la economía.

Tabla 3

Tasas de crecimiento promedio anual de la productividad
del trabajo 1980-2013 (en porcentaje)

Ramas de actividad económica	1980-1988	1989-1999	2000-2006	2007-2013
Agricultura, caza, silvicultura y pesca	2,18	4,03	-1,13	4,80
Explotación minas y canteras	-4,64	4,74	1,13	1,30
Industria manufacturera	0,82	2,24	1,07	3,40
Electricidad, gas y agua	27,01	4,60	-4,45	5,64
Construcción	-5,78	-2,53	7,57	8,36
Comercio, restaurantes y hoteles	-4,27	-1,14	-4,85	1,66
Transporte, almacenamiento y comunicaciones	-0,02	0,59	1,91	3,19
Establecimientos financieros y servicios prestados a empresas	-2,07	-3,10	-0,43	-1,95
Servicios comunales, sociales y personales	-021	-3,34	9,44	4,21
Total	-0,63	-0,46	2,28	3,50

Fuente y elaboración: Cepal (2016).

Productividad relativa. La productividad relativa se calcula como el cociente que resulta de la productividad de la industria dividido para la productividad total. Observando el gráfico siguiente para el período 2007-2014, en el caso del Ecuador las ramas más productivas corresponden al sector de la extracción (petróleo, gas y minerales) y a la de refinación de petróleo. Existe una disminución importante de la productividad relativa en estos sectores, mientras que en la manufactura no ha presentado cambios.

Gráfico 9

Productividad relativa 2007-2014 (en porcentaje)

Fuente: Banco Central del Ecuador (2017b). Elaboración propia.

La apertura comercial y financiera según las políticas del Consenso de Washington1 deben crear nuevos y más productivos empleos, una vez eliminadas las barreras del proteccionismo y la intervención estatal; asimismo los mercados deberían autorregularse como si una “mano invisible” los llevara, esto no se cumple por la presencia de mercados incompletos y asimetría de la información (Stiglitz, 2010). La receta neoliberal en el comercio exterior plantea la necesidad de especializarse y emplear las ventajas comparativas por lo que debíamos potenciar la producción y exportación de producción primarios. Si Ecuador siguiera esa fórmula, como se aprecia en el gráfico 10, las exportaciones de productos manufacturados entre: 1990-2016 representarían en promedio alrededor del 21% de las exportaciones totales; en cambio, las exportaciones de productos primarios alrededor del 79%.

Gráfico 10

Exportaciones de productos primarios frente a los industrializados.
En millones de dólares FOB y como porcentaje de participación (1990-2016)

Fuente y elaboración: Banco Central del Ecuador (2017b).

La mayor importancia a las exportaciones agrícolas, que no tenían valor agregado generó muy pocos beneficios a la mayor parte de la colectividad, esto sucede de manera general, por los pocos enlaces que generan y en especial por el escaso empleo que provocan (Larrea, 1997). Se puede observar que existió un crecimiento de la producción y exportación de los productos industrializados, pero aún se mantiene el peso de la estructura primario-exportadora, generada y promovida por el modelo neoliberal y posneoliberal.

Encadenamientos productivos. Según el Banco Central del Ecuador (2017c) podemos agrupar a las industrias en: claves, motor, base e isla. Las industrias claves tienen fuertes encadenamientos hacia atrás y hacia adelante. Las industrias motor tienen un fuerte encadenamiento hacia atrás. Las industrias base tienen encadenamiento hacia delante. Y las industrias islas son aquellas que no requieren insumos o no tienen encadenamientos hacia adelante o que requieren insumos importados.

Con relación a las industrias claves, tanto para el año 2007 como para el 2014 existieron siete industrias claves, de las cuales seis son las mismas y solo la industria de la fabricación de hilos, hilados, tejidos y confecciones pasa a industrias isla y aumenta el sector de la generación, capacitación y distribución de energía eléctrica. Hay que destacar que, en el período mencionado, las industrias manufacturas claves pasaron de cinco a cuatro.

En relación con la industria motor “Su estado se mantuvo casi intacto entre ambos períodos” (Banco Central del Ecuador, 2017c). Tomando en cuenta a la industria base, de las trece industrias identificadas en este grupo para el 2014, doce son las mismas del 2007, siendo las tres más importantes del sector servicios. La industria que mayor encadenamiento hacia atrás se encuentra la de procesados de camarón. Y finalmente, con relación a las industrias islas, no existieron mayores cambios en este aspecto.

4. Conclusiones

En general, América Latina tuvo efectos negativos en la aplicación del proyecto neoliberal; entre esos efectos se destacan la financiarización de la economía (el apalancamiento sobrepasa al capital productivo) que domina los mercados financieros y la precarización laboral y la hegemonía ideológica y cultural de libre mercado con sus implicaciones en especial de legitimación del modelo (Sader, 2008), con base en la estabilización y ajuste estructural que provocaron problemas económico-sociales negativos para la mayoría de la población (Castillo, 2010). En relación con desarrollo de las manufacturas hubo un retroceso, por la reprimarización de sus economías que empieza desde la década de los años 1980 (Ugarteche, 1997).

Por otra parte, los gobiernos posneoliberales han cedido espacios políticos, en especial, al no responder a los choques externos negativos como la baja de los precios de los commodities que han debilitado su capacidad financiera, liquidez fiscal y de inversión pública como en el caso de Ecuador y Venezuela, lo que no permitió impulsar de manera sostenida políticas de industrialización como lo plantearon al menos en el discurso los Gobiernos de turno.

En el caso del Ecuador el proceso de industrialización y las políticas industriales más sostenidas, para bien del desarrollo de las manufacturas, fue entre los años 1972-1981, bajo el modelo ISI; mientras que, en los modelos neoliberal y posneoliberal, las mencionadas políticas, si bien han modificado la estructura de las exportaciones, estas han sido a favor de los productos primarios no industrializados y no han incorporado al sector industrial dentro de su política.

En una síntesis de la relación entre productos que provienen de la naturaleza y los manufacturados, entre los años 1990 y 2011, a los primarios en promedio fue del 78,5% y a los manufacturados el 21,5% del total exportado (Banco Central, 2016). Si para la década de 1990 ya se aprecia la importancia de las exportaciones no tradicionales como flores, camarón, entre otras, para los años 2000 la tendencia sigue.

El sector que muestra una mayor participación relativa dentro del VAB es el de servicios, mientras que el sector primario (agricultura y extracción) tiene un valor similar al manufacturero. En suma, a pesar de que en manera general en el Plan Nacional de Desarrollo 2007-2010 (2013) expresa el apoyo a la industria manufacturera y que en forma explícita en el Plan Nacional del Buen Vivir 2013-2017 el cambio de matriz productiva no se ha producido. A pesar de que los modelos neoliberal y posneoliberal tienen políticas industriales relativamente distintas, ninguno de ellos ha podido consolidar un sector industrial en crecimiento, diversificado e independiente, es decir autónomo, y cuyo resultado ha sido, la reprimarización de la economía.

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