Influencia ideológica de Brasil en la conclusión
del acuerdo de principio1 entre el Mercosur
y la Unión Europea
Brazil’s Ideological Influence on the Conclusion of the Agreement in Principle between Mercosur and
the European Union
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Flavia Loss de Araujo |
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Posdoctoranda del Instituto de Estudios Avanzados en la Universidad de São Paulo 
BrasilRecibido: 17-noviembre-2024
Aceptado: 3-febrero-2025
Publicado: 15-julio-2025
Cómo citar este artículo:
Loss de Araujo, F. (2025). Influencia ideológica de Brasil en la conclusión del acuerdo de principio entre el Mercosur y la Unión Europea. Estado & comunes, 2(21), 107-126. https://doi.org/10.37228/estado_comunes.424
Estado & comunes
Revista de políticas y problemas públicos.
N.° 21, vol. 2, julio-diciembre 2025, pp 107-126.
Instituto de Altos Estudios Nacionales (IAEN)
Quito-Ecuador.
ISSN impreso: 1390-8081 - ISSN electrónico: 2477-9245
https://doi.org/10.37228/estado_comunes.424
Resumen
Este artículo analiza la influencia de los gobiernos brasileños de Michel Temer y Jair Bolsonaro en la conclusión del acuerdo de principio entre el Mercosur y la Unión Europea, con énfasis en sus discursos en política exterior y comercial. Mediante un enfoque comparativo basado en la revisión crítica de discursos oficiales y documentación institucional se examinan las continuidades y rupturas ideológicas en la política exterior y comercial de ambos gobiernos. Aunque ambos mandatarios se ubicaron en distintos sectores de la derecha política, el gobierno de Temer fue más favorable al acuerdo, gestionando la eliminación de obstáculos clave en las negociaciones, lo que permitió a Bolsonaro mantener una postura más moderada en las rondas posteriores.
Palabras clave: acuerdo de principio, bloques económicos, Jair Bolsonaro, Mercosur, Michel Temer, neoliberalismo, política exterior, Unión Europea.
Abstract
This article examines the influence of the Brazilian governments of Michel Temer and Jair Bolsonaro on the conclusion of the agreement in principle between Mercosur and the European Union, focusing on their foreign and trade policy discourses. Using a comparative approach based on a critical review of official speeches and institutional documents, this study examines the ideological continuities and ruptures in the foreign and trade policies of both governments. Although both presidents aligned with the political right, Temer’s government was more favorable to the agreement, working to remove critical obstacles in the negotiations, which allowed Bolsonaro to adopt a more moderate stance in the subsequent negotiation rounds.
Keywords: agreement in principle, economic blocs, Jair Bolsonaro, Mercosur, Michel Temer, neoliberalism, foreign policy, European Union.
1. Introducción
Aunque el liberalismo y el neoliberalismo no son novedosos en el espectro político latinoamericano —pues varios países de la región adoptaron esta ideología de derecha en sus políticas económicas durante la década de 1990—, en los últimos años ha resurgido este ideario, especialmente en Brasil. Este país se destacó con la llegada de dos gobiernos cuyos líderes, Michel Temer (2016-2018) y Jair Bolsonaro (2019-2022), representaron distintas expresiones de dicha corriente. Ambos mandatarios, situados en distintos espectros de la derecha política, compartieron una comprensión estratégica del comercio y de la política exterior que los llevó a impulsar y concluir un acuerdo birregional pendiente desde el año 2000: el acuerdo de principio entre el Mercosur y la Unión Europea (UE).
El enfoque comercial y de política exterior de ambos gobiernos difirió al de sus predecesores. Lula da Silva (2003-2011) optó por el multilateralismo, priorizó la inserción internacional de Brasil en la Organización Mundial del Comercio (OMC) y adoptó una postura más proteccionista, orientada al desarrollo y a la defensa de la industria nacional (Ricupero, 2017) y la cooperación sur-sur con los Brics, África y América Latina (Gomes, 2014). Por su parte, Dila Rousseff (2011-2016), su sucesora, compartió estos intereses, aunque con menor protagonismo internacional. Su gobierno se concentró en asuntos internos y enfrentó una grave crisis política que derivó en su destitución (Ricupero, 2017).
El acuerdo de principio fue una alianza técnica y preliminar que estableció la hoja de ruta hacia un tratado de libre comercio birregional. Representó un paso significativo en la cooperación económica y política entre ambos bloques, estimado en 90 mil millones de dólares en intercambio comercial (Ministerio de Relaciones Exteriores de la República Oriental del Uruguay [MREROU], 2019). El acuerdo también buscó promover mecanismos de cooperación reforzada sobre temas estratégicos, estabilidad financiera e integración regional, así como el diálogo entre la sociedad civil y los agentes económicos en foros comerciales y empresariales (Mateo, 2006).
La primera reunión del Comité Birregional de Negociaciones se remonta al año 2000. Tanto la primera etapa (2000-2004) como la segunda (2010-2013) fueron suspendidas por la falta de avances, debido a la complejidad de los temas abordados, tales como los acuerdos tarifarios (MREROU, 2019; Mateo, 2016). “A partir de la sexta ronda negociadora todo fue de mal en peor, por más que se guardaran las formas y en algunas ocasiones se crearan falsas expectativas” (Mateo, 2016, p. 63). La etapa definitiva, que incluyó el cierre de las mesas técnicas y la conclusión del acuerdo, tuvo lugar entre 2016 y 2019, luego de trece reuniones del Comité Birregional de Negociaciones (Mózesová, 2014).
Para comprender los aportes de la ideología neoliberal en la política exterior y comercial de Brasil, este artículo analiza la influencia ejercida por los gobiernos de Temer y Bolsonaro en la conclusión del acuerdo de principio anunciado el 28 de junio de 2019. A partir del estudio de sus discursos, se trazan las trayectorias político-ideológicas de ambos mandatarios, al igual que de los ministros de Relaciones Exteriores y de Economía que lideraron las rondas con la UE. Las motivaciones en el ámbito comercial y de política exterior que guiaron a ambos gobiernos permiten explicar el cierre del acuerdo y el rol que ejerció Brasil en el bloque como “el Estado Parte con mayor relevancia en el Mercosur, independientemente de haber sido uno de los Estados fundadores de la propia organización” (Martínez, 2022, p. 15).
Queda fuera del alcance de este estudio el recorrido y análisis de los veinte años que duraron las negociaciones, el desarrollo de las mesas técnicas, los avances y los conflictos del acuerdo. La delimitación temática y temporal tampoco incluye el abordaje de las causas que provocaron el retraso en la firma y ratificación del acuerdo, posterior al 28 de junio de 2019.
Aunque el interés principal del artículo es claro, la reactivación del acuerdo también respondió a otros factores. A nivel interno, destacan el apoyo de Mauricio Macri —presidente de Argentina entre 2015 y 2019—, el respaldo de la Bancada Ruralista en el Congreso brasileño y la crisis económica de 2015 en Brasil, que incentivó la búsqueda de capitales y la diversificación de mercados. A nivel internacional, influyeron la estrategia de la Unión Europea orientada a ampliar acuerdos con economías emergentes ante la guerra comercial entre Estados Unidos y China, así como el giro proteccionista de Donald Trump tras su elección en 2016 (Álvarez y Zelicovich, 2020; Loss, 2023).
En lo metodológico, la investigación se centró en las declaraciones oficiales de Michel Temer y de sus cancilleres José Serra y Aloysio Nunes, quienes enunciaron directrices sobre política exterior, comercio y el acuerdo con la UE. También se analizaron las intervenciones públicas de Bolsonaro, su canciller Ernesto Araújo y su ministro de Economía, Paulo Guedes, así como los comunicados en materia económica emitidos por el Ministerio de Relaciones Exteriores de Brasil (Itamaraty). El análisis de estos discursos permitió la comparación de ambos gobiernos desde un enfoque descriptivo y narrativo. En consecuencia, se responde a los objetivos mediante argumentos basados en fuentes discursivas y contextuales, sin incorporar mediciones cuantificables.
Asimismo, se realizó una revisión bibliográfica que abarca literatura académica sobre los inicios y la conclusión del acuerdo de principio; así como las posturas de gobiernos anteriores —como los de Lula da Silva y Dilma Rousseff— respecto a la política comercial. El artículo reconstruye las trayectorias ideológicas de estos líderes para demostrar que la política exterior brasileña, en este caso, no se explica únicamente por intereses económicos estructurales, sino también por una ideología pragmática compartida en torno al libre comercio y al liderazgo regional.
El trabajo se organiza en cuatro secciones. La primera ofrece un acercamiento teórico al estudio de las ideas e ideologías en el campo de las relaciones internacionales. La segunda aborda la trayectoria ideológica del gobierno de Temer —incluyendo a sus cancilleres Serra y Nunes—, sin omitir su rol como vicepresidente durante el gobierno de Rousseff, su participación en el proceso de destitución y su ascenso a la rama Ejecutiva. La tercera sección examina la ideología de los primeros años de vida política de Bolsonaro como diputado, su papel en la firma del acuerdo de principio y su orientación de derecha. Este apartado también destaca la influencia comercial ejercida por Araújo y Guedes. Por último, las conclusiones retoman la idea de que el cierre del acuerdo respondió, en parte, a la apertura comercial impulsada por ambos gobiernos.
2. Breve acercamiento al estudio de las ideologías en
las Relaciones Internacionales
La investigación sobre el rol de las ideologías —al igual que de las creencias, identidades y discursos— se inscribe dentro del campo de las Relaciones Internacionales, interesadas en comprender cómo los Estados definen sus intereses y se comportan en el sistema internacional. Esta perspectiva representa un giro frente a los enfoques tradicionales (como el realismo o el liberalismo), al proponer que las decisiones estatales no responden únicamente a cálculos racionales ni a causas estructurales, sino que se ven mediadas por factores ideacionales que emergen de procesos sociales, culturales y simbólicos, y que otorgan sentido a la acción del Estado en el plano global (Finnemore & Sikkink, 2001; Wendt, 1999; Ruggie, 1998).
Desde esta dimensión ideacional y constructivista, las ideas y las ideologías operan como referentes cognitivos y normativos que orientan la comprensión de la política internacional, la toma de decisiones, las alianzas y el posicionamiento de los Estados en conflictos o relaciones de cooperación. Esta perspectiva permite una comprensión más rica, crítica y contextualizada del accionar estatal. Según Schmidt (2008), dicha influencia se manifiesta en reglas, normas y discursos que estructuran la acción política y configuran el comportamiento de los actores en el terreno internacional (Tah, 2018). Por tanto, las ideologías no pueden disociarse del contexto sociocultural e histórico que les da sentido.
Las ideologías, según Freeden (1996, p. 125), son sistemas de pensamiento político que pueden ser imprecisos o estructurados, deliberados o no intencionales, y que permiten a grupos y personas construir una imagen del mundo político. Esta definición denota flexibilidad, ya que las ideologías se adaptan y responden a condiciones históricas específicas. No obstante, existe cierto escepticismo en la literatura de Relaciones Internacionales sobre su utilidad analítica. Según Maynard y Haas (2023), gran parte de esta literatura subestima el poder explicativo de las ideologías en la política exterior, al considerar que solo son pertinentes para estudiar modelos políticos internos.
Este enfoque reduccionista supone que las decisiones sobre seguridad internacional o comercio exterior se debaten, en su mayoría, desde una lógica técnica y pragmática, como si carecieran de contenido ideológico, posicionamientos éticos o trayectoria histórica. Sin embargo, esta concepción debe ser cuestionada: las acciones de los Estados están influenciadas —explícita o implícitamente— por las concepciones ideológicas de quienes gobiernan. En ese sentido, el trabajo de Maynard y Haas (2023) resulta clave, al plantear que la ideología no constituye una variable residual, sino constitutiva del comportamiento estatal. En el caso del acuerdo de principio, esto permite explicar cómo los gobiernos de Temer y Bolsonaro retomaron decisiones comerciales complejas.
Si se parte de que las ideologías son visiones del mundo que moldean la forma en que los actores interpretan, evalúan y actúan en la política (Maynard y Haas, 2023), entonces un acuerdo comercial no está guiado únicamente por intereses económicos, sino que también refleja concepciones ideológicas sobre el desarrollo, el papel del Estado en la economía y el orden internacional deseado. En este marco, se reivindica el valor explicativo de la ideología en los análisis de política exterior, en los que los acuerdos comerciales han sido tratados tradicionalmente como asuntos técnicos o económicos. Así, el acuerdo de principio se interpreta como el resultado de una voluntad ideológica proyectada por los líderes que lo concretaron.
Uno de los enfoques teóricos y metodológicos que refuerza esta lectura es el análisis del discurso de van Dijk (1998). Desde esta perspectiva, los discursos y declaraciones políticas reflejan una producción y reproducción ideológica que no surge en el momento de la toma de decisiones, sino que se construye históricamente. Cada palabra empleada por los actores políticos revela los marcos cognitivos que orientan sus acciones, así como las ideas dominantes en su política y en las instituciones que representan. La política exterior, entonces, constituye un escenario de exposición ideológica, donde conceptos como libre comercio, liberalismo, apertura y cooperación se articulan explícitamente en los discursos de Serra, Temer, Bolsonaro, Araújo y Guedes.
Los discursos presidenciales y ministeriales materializan una visión del orden internacional que, en este caso, favoreció el avance del acuerdo con la UE. En síntesis, el estudio de las ideologías en el campo de las relaciones internacionales permite comprender la toma de decisiones en materia de política exterior y comercial, en un contexto en el que suelen prevalecer explicaciones de tipo técnico, económico o geopolítico. Este enfoque no solo enriquece el análisis empírico de fenómenos concretos, sino que también actúa como un lente interpretativo que evidencia cómo los actores e instituciones encarnan valores internalizados, luego instrumentalizados mediante ideas y narrativas que legitiman sus decisiones e intereses.
3. Influencia de Temer y del Ministerio de Relaciones Exteriores
Este apartado analiza los discursos e ideología liberal-tecnocrática del gobierno de Temer en materia de política exterior, así como su contribución en la reanudación del acuerdo de principio entre el Mercosur y la UE. Es importante señalar que su ascenso a la presidencia estuvo marcado por controversias y cuestionamientos sobre su legitimidad, dado que fue resultado de un proceso de destitución contra la entonces presidenta Rousseff, representante del Partido de los Trabajadores (PT), lo que significó una transición ideológica de una orientación progresista hacia una visión liberal, con repercusiones significativas en la política exterior brasileña.
Entre 2014 y 2015, el discurso político brasileño retomó con fuerza valores conservadores, vinculados a la lucha contra la corrupción. Este contexto preparó el terreno para la votación durante el proceso de destitución de Rousseff en la Cámara de Diputados, ocurrida el 17 de mayo de 2016. En aquella ocasión, los legisladores argumentaron su decisión en función de valores sociales, religiosos y morales (Prandi y Carneiro, 2018), pese a que la acusación formal correspondía a una infracción de carácter fiscal. Finalmente, Rousseff fue apartada del cargo tras la votación en el Senado el 31 de agosto de 2016, fecha en la que Temer asumió la presidencia.
La trayectoria política de Temer dentro del Movimiento Democrático Brasileño (MDB), al que se integró en 1981 y en el que ocupó posiciones de liderazgo en tres ocasiones, permite comprender la orientación liberal de su política exterior durante la presidencia, pese a la polarización ideológica que caracterizó a Brasil desde el retorno a la democracia en 1985 (Zucco y Power, 2024). El MDB, fundado en 1966 durante la dictadura militar, se asoció históricamente a una tradición política liberal y conservadora, favorable a la estabilidad institucional y a la apertura económica. En la década de 1980, con el retorno de la izquierda al escenario legal y en el contexto de la transición democrática, muchos de sus partidarios se escindieron para fundar nuevas agrupaciones políticas.
En términos ideológicos, el MDB surgió como un partido de centroizquierda, pero derivó hacia la centroderecha durante la redemocratización, ya bajo la denominación de Partido del Movimiento Democrático Brasileño (PMDB). A partir de 1990 pasó a ser percibido como un partido pragmático, caracterizado por su disposición a apoyar al gobierno de turno a cambio de cuotas de poder o posiciones de influencia, sin importar la orientación ideológica (Roma, 2002). En este contexto, el partido respaldó al PT durante los gobiernos de Lula da Silva (2003-2011), y promovió la inclusión de Temer como fórmula vicepresidencial de Rousseff en 2011.
El accionar del PMDB respondió a una lógica de permanencia estratégica en el poder, incluso mediante alianzas con partidos ideológicamente distintos como el PT. La elección de Temer —con posturas conservadoras— como vicepresidente en un gobierno de izquierda revela el carácter transaccional de las coaliciones partidarias en Brasil (Rocha, 2018). El distanciamiento entre el PMDB y el PT comenzó a gestarse durante el segundo mandato de Rousseff, se acentuó con la crisis económica de 2015 y culminó con el proceso de destitución presidencial y la ruptura formal de la coalición de gobierno en 2016.
El documento titulado Un Puente al Futuro, publicado en octubre de 2015 por el PMDB, formalizó esta reconfiguración ideológica del partido y planteó estrategias para superar la crisis que atravesaba el país. El texto propuso un giro hacia políticas neoliberales mediante reformas estructurales como la flexibilización del mercado laboral, la reforma del sistema de pensiones y la reducción del gasto público. En materia de comercio internacional, abogó por “la búsqueda de acuerdos regionales de comercio en todas las áreas económicas relevantes —Estados Unidos, Unión Europea y Asia— con o sin la compañía del Mercosur, aunque preferiblemente con ellos” (PMDB, 2015, p. 18).
El interés de Temer en materia de política comercial y exterior se vinculó con los tratados y negociaciones de acuerdos regionales de libre comercio, en especial, entre el Mercosur y la UE. Temer designó como ministro de Relaciones Exteriores al senador José Serra, uno de los fundadores del Partido de la Social Democracia Brasileña (PSDB, 1988), con vínculos estrechos con el PMDB. Serra desbloqueó, retomó y aceleró los diálogos del acuerdo, con una actitud proactiva y conciliadora. El proceso de destitución presidencial representó una oportunidad para el reencuentro entre el PMDB y el PSDB, ambos de orientación liberal (Roma, 2002).
Algunas de las ideas de Serra sobre la política exterior y comercial quedaron expresadas en su discurso como senador por São Paulo, el 4 de marzo de 2015, durante la 22.ª Sesión Deliberativa Ordinaria del Senado Federal. Serra adoptó una postura crítica hacia el Mercosur, al que consideraba una unión aduanera (Serra, 2015), y propuso que “[…] es necesario buscar una transición, evaluar los impactos, analizar las cifras y flexibilizar algunas normas, como, por ejemplo, la resolución que establece que todos los países inicien negociaciones conjuntas con países fuera del bloque” (Albuquerque, 2016, página web).
Serra cuestionó la orientación ideológica de Lula da Silva y Rousseff, quienes defendían el multilateralismo económico en el marco de la OMC. A su juicio, esta postura obstaculizaba la adaptación de Brasil a la tendencia global hacia acuerdos bilaterales o regionales. En consecuencia, propuso una política comercial del Mercosur más descentralizada, menos institucionalizada y más flexible frente al sistema internacional, visión que coincide con el modelo de regionalismo abierto promovido en la década de 1990. Según Briceño (2014), los proyectos de integración de esa década priorizaron el libre comercio y la competitividad en el comercio internacional, relegando otros aspectos de la cooperación regional.
Los planteamientos de Serra se tradujeron en propuestas concretas durante su ejercicio como ministro de Relaciones Exteriores en el gobierno de Temer. En su discurso de toma de posesión, el 18 de mayo de 2016, aunque optó por un tono más moderado, reafirmó las ideas esbozadas previamente. Serra (2016) presentó las diez directrices que orientaban la “nueva política exterior brasileña” y reforzó la visión de Temer de “línea por línea”, una estrategia liberal estructurada y consensuada en torno al comercio exterior. En este discurso, claramente liberal y comercial2, sostuvo que el acuerdo de principio con la UE sería retomado y que constituiría el “punto de partida para avanzar en la finalización de un acuerdo comercial que promueva una mayor expansión del comercio y de las inversiones recíprocas, sin perjuicio de los legítimos intereses de diversos sectores productivos brasileños” (Serra, 2016, página web).
Según Pennaforte (2017), los discursos de Serra constituyeron un referente ideológico y programático de su gestión como canciller. Para el autor, la orientación liberal, centrada en la apertura comercial y el rechazo a esquemas restrictivos de integración regional, no fue solo retórico, sino que se tradujo en acciones ejecutadas durante su corta gestión, entre mayo de 2016 y febrero de 2017. “Su breve mandato no le permitió profundizar en su agenda, pero la ‘prueba de fuego’ de la situación política y comercial internacional y la debacle política colocarían a Brasil en una posición desfavorable para las negociaciones” (Pennaforte, 2017, p. 144).
Durante su corta gestión, Serra reestructuró el área de comercio exterior del Itamaraty, no solo en términos administrativos, sino con el objetivo de fortalecer su papel en negociaciones internacionales. Esta reestructuración dotó al ministerio de mayor agilidad y coherencia para reactivar acuerdos paralizados, y evidenció un compromiso político con la apertura comercial. Las ideas de Temer, en línea con la propuesta de Schmidt (2008), se institucionalizaron como prácticas y estructuras estatales, permitiendo que Brasil recuperara protagonismo en las negociaciones con la UE, tras años de estancamiento por divergencias internas en el Mercosur y falta de voluntad política.
El respaldo presidencial para restablecer el diálogo político y técnico con la UE fue decisivo. En una declaración a la prensa en noviembre de 2016, tras una reunión de trabajo con el primer ministro de Portugal, Antonio Costa, Temer enfatizó que, para ambos países, era prioritario cerrar lo antes posible el acuerdo (Temer, 2016). Este tipo de declaraciones presidenciales, además de comunicar intenciones, revelan las percepciones y acciones de los líderes políticos (Finnemore y Sikkink, 2001).
El desgaste de la imagen del ministro, causado por denuncias de corrupción y el agravamiento de su estado de salud, precipitó su renuncia. Fue reemplazado por el senador de São Paulo, Aloysio Nunes, quien también tenía una larga trayectoria política vinculada al PMDB y al PSDB. El nuevo ministro retomó la política comercial y exterior impulsada por Temer y Serra, con el antecedente de haber sido candidato a la vicepresidencia junto a Aécio Neves (PSDB) en las elecciones de 2014. En ese contexto, Nunes dejó en claro su posicionamiento: Brasil debía insertarse en la economía internacional, lo cual dependía, en parte, de la revitalización del Mercosur (Nunes, 2017) y de la transformación de la política exterior en un instrumento para el desarrollo del país.
Nunes destacó la relevancia del diálogo comercial con la UE: “El acuerdo entre el Mercosur y la Unión Europea está en la agenda y podría propiciar un salto cualitativo en nuestras relaciones con Europa, por lo que no puede ser visto solo como la desgravación de algunas líneas arancelarias” (Nunes, 2017, página web). De este modo, consolidó la narrativa de Temer y Serra, plasmada en Un Puente al Futuro, según la cual el libre comercio y la diversificación de los socios estratégicos eran esenciales para recuperar la confianza internacional en la economía brasileña.
Nunes lideró las negociaciones con la Unión Europea y su equipo realizó intercambios de propuestas durante 2017: la 27.ª ronda de marzo, la 28.ª en julio, la 29.ª en octubre, 30.ª en noviembre y la 31.ª en diciembre (Comisión Europea, 2022). Su postura pragmática lo permitió tratar temas como las compras gubernamentales, la propiedad intelectual y los productos agrícolas. No obstante, los avances durante ese año fueron limitados, y el ministerio anunció la reanudación de los diálogos en 2018. En ese nuevo año se realizaron otras cinco rondas de negociación: la 32.ª en marzo, la 33.ª en junio, la 34.ª en julio, la 35.ª en septiembre y la 36.ª en diciembre (Comisión Europea, 2022), lo que permitió alcanzar entre el 80 % y el 90 % del contenido total del acuerdo (Caetano y Pose, 2023).
Aunque Nunes no logró concluir las negociaciones, sentó las bases en temas clave que permitieron su desenlace durante el gobierno de Bolsonaro. La elección de ambos cancilleres —Serra y Nunes—, alineados con la búsqueda de acuerdos comerciales e inversiones fuera del eje sur-sur, junto con las medidas de corte liberalizador (Oliveira, 2020) fue una decisión estratégica. Esta alineación permitió mantener la continuidad diplomática necesaria para avanzar en un proceso negociador complejo y prolongado, en el que el cierre del acuerdo representaría un hito del gobierno de Temer y marcaría el rumbo de la política económica de Brasil en los años siguientes.
3.1. Transición gubernamental y campaña electoral de 2018
El favoritismo del entonces candidato Jair Bolsonaro en la recta final de la campaña electoral de 2018 suscitó inquietudes sobre cómo sería la conducción de la política exterior durante su eventual gobierno, debido al tono agresivo de sus discursos y a la animosidad hacia países vecinos cuyos gobiernos tenían una ideología diferente a la suya. Su programa de gobierno, titulado El Camino de la Prosperidad, dedicó poco espacio a la política exterior: apenas enfatizó el fomento al comercio exterior, la preferencia por los acuerdos bilaterales y el rechazo a la firma de acuerdos comerciales “espurios” (Partido Social Liberal [PSL], 2018). En dicho programa, no hubo mención alguna al Mercosur.
Al igual que Serra en su momento, Bolsonaro planteó la posibilidad de flexibilizar el Mercosur para convertirlo en un área de libre comercio que permitiera a sus países miembros realizar negociaciones bilaterales (Sanahuja y Rodríguez, 2019). El programa de gobierno no especificó qué acuerdos se firmarían ni con qué socios, lo cual evidencia la ausencia de una definición estratégica en materia comercial. No obstante, las entrevistas concedidas por el candidato a los medios durante la campaña dejaron claro que sus pretensiones en política exterior se centrarían en fortalecer el comercio con países del llamado “primer mundo” —lo que implicaba un reposicionamiento orientado hacia el eje occidental— y en la “desideologización” de las relaciones exteriores de Brasil. Esta postura se expresó en una actitud hostil hacia gobiernos de izquierda, como el de Venezuela (Grupo Globo, 2018).
Pese a la desconfianza generada por la falta de propuestas concretas en política exterior y comercial, algunos elementos del discurso de Bolsonaro apuntaban a una posible continuidad de los esfuerzos emprendidos por el gobierno de Temer, lo cual sugería que no habría una ruptura con los avances logrados en el acuerdo de principio. Sin embargo, mientras algunos analistas apostaban por una continuidad pragmática en el sistema internacional y en la centralidad del comercio, la llegada de Bolsonaro implicó una ruptura más profunda, que afectó pilares como el multilateralismo, la autonomía diplomática y la política ambiental. Para el exministro Aloysio Nunes, el gobierno de Bolsonaro no auguraba un escenario favorable: “Podría suscitar controversias que no son del interés de Brasil, porque Brasil tiene una visión muy positiva de la cooperación internacional, de la defensa de los derechos humanos y del multilateralismo” (Senra, 2018, página web).
4. Ideología conservadora, comercial y liberal de Bolsonaro
Este apartado analiza la influencia del gobierno de Bolsonaro durante el proceso de negociación del acuerdo, a pesar de las rupturas con los pilares históricos de la política exterior brasileña y las tensiones internas entre diferentes sectores del Ejecutivo. Bolsonaro inició su carrera política al ser electo concejal de la ciudad de Río de Janeiro en 1988, y desde muy temprano, contó con un fuerte apoyo del electorado militar. Es decir, representaba los intereses de las Fuerzas Armadas y encarnaba valores y narrativas nacionalistas y conservadoras vinculadas a los estamentos institucionales, como la defensa de la familia heteronormativa, la propiedad privada, la patria y la religión; en parte, debido a su formación militar iniciada en 1973.
Durante sus 27 años como diputado federal (1991-2018), Bolsonaro transitó por partidos del llamado centro, caracterizados por prácticas clientelares y oportunismo político en sus relaciones con el Ejecutivo (Rocha, 2018). Según Freeden (1996), este tipo de trayectoria puede considerarse una hibridación ideológica, en la que se conjugan intereses diversos. En el Congreso, Bolsonaro fue conocido como una persona reactiva, alineada con discursos ultraconservadores. No emergió de una estructura partidaria consolidada, lo que, sumado a su identidad militar y personalidad marcadamente polémica, permite comprender el carácter disruptivo y antiinstitucional de su presidencia a partir de 2019.
En términos de ubicación ideológica, el conservadurismo se ha situado tradicionalmente en la derecha del espectro político (Bobbio, 1995). Esta corriente concibe las desigualdades sociales como algo natural, y no necesariamente como resultado de fallas estructurales en el sistema económico o social. No obstante, dicha clasificación resulta insuficiente para caracterizar el perfil de Bolsonaro, así como el de la nueva derecha. Esta corriente contemporánea del conservadurismo trasciende el ámbito económico y prioriza cuestiones sociales y morales, como el aborto, la legalización de las drogas o la identidad de género, constituyéndose como una fuerza política que disputa el sentido común cultural (Rocha, 2018). Fue justamente este tipo de agenda la que impulsó la notoriedad pública de Bolsonaro durante su trayectoria como legislador.
Los grupos conservadores —representados por sectores religiosos, empresariales, militares y liberales— crecieron y se organizaron durante el gobierno de Rousseff, y encontraron en Bolsonaro un líder afín a sus ideas. Mudde (2019) lo caracterizó como un político de ultraderecha que, si bien no se opuso directamente a la democracia formal, manifestó hostilidad hacia el funcionamiento de sus instituciones. Además, se presentó como el representante del pueblo y de las mayorías que, según él, habían sido oprimidas por las minorías durante los gobiernos del PT.
Un componente de índole económica se incorporó a la propuesta ideológica de Bolsonaro en 2017, de manera estratégica y superficial. En ese contexto, se declaró liberal (Boghossian & Carneiro, 2017) y proyectó esa imagen (Lima & Luz, 2022) con el fin de ampliar su base electoral, particularmente ante el empresariado y el mercado financiero, a pesar de tener dificultades para articular propuestas concretas desde ese enfoque. Su adhesión al liberalismo —principalmente orientada hacia la apertura comercial (Caetano, 2022)— fue más simbólica que doctrinal, dado que no poseía un conocimiento profundo sobre esta corriente. Por tanto, su declaración no bastó para sustentar el contenido programático de su campaña presidencial, especialmente, en el área económica, que generaba altas expectativas.
Por ende, el liberalismo excede los marcos de una doctrina económica: constituye un conjunto de ideas centradas en principios como la libertad, la igualdad ante la ley, el pluralismo y la autonomía individual (Freeden, 2015). Sin embargo, no existe un consenso absoluto entre sus diversas vertientes, ni puede ser caracterizado de manera uniforme en todos los países. En Brasil, esta corriente posee una trayectoria consolidada y suele estar asociada a la derecha política, pese a que existen matices (Rocha, 2018). Lo relevante, en este contexto, es la asociación estratégica del discurso liberal con el ideario de Bolsonaro, así como la superficialidad con la que este lo invocó en sus primeras apariciones públicas durante la campaña presidencial.
4.1. Tensiones internas sobre política y comercio exterior
entre Araújo y Guedes
La escasa formación de Bolsonaro en materia económica fue compensada por su alianza con Paulo Guedes, economista con doctorado por la Universidad de Chicago. Esta institución dio origen a la Escuela de Chicago, que formuló críticas a la regulación del capitalismo en las décadas de 1950 y 1960, y sentó las bases teóricas de las políticas neoliberales implementadas posteriormente en Estados Unidos, Chile, Brasil y otros países (Vernengo y Caldentey, 2022). La incorporación de Guedes al gabinete otorgó tranquilidad a los sectores financieros y empresariales, al encarnar la dimensión programática, coherente y neoliberal del gobierno de Bolsonaro.
El neoliberalismo, surgido en la segunda mitad del siglo XX como variante del liberalismo clásico, defiende los beneficios de un mercado libre irrestricto y autorregulado. En este modelo, el Estado no desaparece, pero su papel se reduce a garantizar condiciones favorables para la eficiencia del sector privado y la libertad económica (Steger y Roy, 2010). Puede entenderse como una radicalización del liberalismo, al exaltar el libre mercado por encima de otras dimensiones de la vida social (Nofal, 2023). Se manifiesta como una ideología centrada en la competitividad y el interés propio; como un modelo de gobernanza que promueve la autorregulación del mercado a escala global; y como un conjunto de políticas públicas orientadas a la desregulación económica, la liberalización del comercio y la privatización de empresas estatales (Steger y Roy, 2010).
Según Harvey (2005), el neoliberalismo constituye un proyecto político-económico distinto del liberalismo, a que privilegia la desregulación y la privatización, reduce el papel del Estado y lo utiliza como herramienta para reconfigurar las relaciones de poder. Desde otra perspectiva, Freeden (2015) lo define como la versión más empobrecida del liberalismo, al priorizar la libertad de mercado sobre otros valores y libertades. En este marco se inscriben las ideas de Guedes, quien promovió una agenda neoliberal clásica centrada en privatizaciones, reducción del Estado, flexibilización laboral y recorte del gasto social.
A partir de estos antecedentes teóricos, la coalición Guedes-Bolsonaro se caracterizó por el conservadurismo político del primero y el liberalismo económico del segundo. Este tipo de alianzas entre élites, capital y sectores conservadores —analizadas por Harvey (2005)— pueden garantizar la gobernabilidad económica y el respaldo institucional (Centeno y Cohen, 2012). Pero, lo novedoso en el contexto brasileño no fue la presencia del conservadurismo o del neoliberalismo, sino su articulación explícita, su consolidación y fortalecimiento como proyecto de poder (Santos, 2019). Como ministro de Economía, Guedes defendía una apertura comercial radical, al punto de ignorar los impactos de las negociaciones sobre las pequeñas industrias brasileras y sus trabajadores. Todo estímulo a las exportaciones era considerado un subsidio y, por tanto, contrario a los principios del libre comercio, lo que lo volvía inaceptable en el marco del acuerdo de principio.
Paralelamente, Bolsonaro designó como canciller a Ernesto Araújo, figura clave en la construcción de su política exterior, quien representaba un proyecto ideológico explícito alineado con los valores de la nueva derecha o derecha radicalizada, como quedó evidenciado en su discurso de posesión (Araújo, 2019). Su orientación fue programática y moderada en la forma (Sanahuja y Rodríguez, 2019), pero supuso un quiebre ideológico respecto a los ejes tradicionales del multilateralismo y la integración regional. Su discurso se inscribe en la tipología de Rydgren (2018): nacionalista, populista antisistema, autoritaria, anticomunista y antiglobalista.
En relación con el nacionalismo, Araújo recurrió al imaginario monárquico brasileño e invocó el “cultivo de la tradición” como recurso para construir una imagen idealizada del pasado nacional. El populismo se expresó en su rechazo a las élites diplomáticas, a quienes acusó de estar desconectadas de los intereses del pueblo, como cuando afirmó que el Itamaraty “no puede creerse mejor que Brasil […] no puede creer que no forma parte de Brasil” (Araújo, 2019, p. 3). El anticomunismo apareció al señalar que el socialismo no había dominado Brasil gracias a que los militares no lo permitieron, pero que ahora resurgía en forma de globalismo. Este último concepto, interpretado como una degeneración de la globalización (Smith, 2021), era, según Araújo, un enemigo a combatir mediante el nacionalismo, y señaló que quienes se oponen a esta conspiración son denominados “antiglobalistas” (Araújo, 2019).
Con Araújo se consolidó una confrontación ideológica en la que se deslegitimó el legado diplomático calificado como “desnacionalizado” y promovió una narrativa de “reconquista” de Itamaraty por parte de una visión nacionalista, cristiana y anticomunista. No obstante, Araújo debió adaptar su retórica a los objetivos económicos del gobierno, con el propósito de avanzar hacia el cierre del acuerdo de principio, a pesar de que Guedes impulsaba una inserción internacional basada en el libre comercio, mientras que el canciller mantenía una postura antimultilateralista.
La designación de Araújo como ministro constituyó un cambio inédito en la tradición de Itamaraty, históricamente caracterizado por evitar posturas extremas (Ricupero, 2017). A pesar de ello, mantuvo formalmente su voluntad de avanzar con el acuerdo, y su papel fue clave para transmitir a los socios europeos el compromiso de Brasil con la negociación, incluso frente al discurso crítico de Bolsonaro sobre el multilateralismo, la globalización y las instituciones internacionales. Araújo ajustó su discurso a la estrategia promovida por Bolsonaro y Guedes, defendiendo la liberalización comercial como objetivo de la política exterior y garantizando la continuidad institucional del proceso. Por último, el gobierno de Bolsonaro logró flexibilizar algunas posiciones (Sanahuja y Rodríguez, 2019), en especial en lo relacionado con sectores industriales (Caetano y Pose, 2023) durante las 37.ª ronda de negociaciones, celebrada en enero de 2019, y la 38.ª, en abril del mismo año (Comisión Europea, 2022).
5. Conclusiones
El presente artículo analizó los aportes del liberalismo y el neoliberalismo en Brasil y su impacto en la política exterior y comercial. La llegada de Michel Temer y, posteriormente, de Jair Bolsonaro a la presidencia impulsó una agenda neoliberal renovada, orientada hacia la apertura comercial, aunque ambos adoptaron posturas diferenciadas al respecto. La ideología del gobierno de Temer fue moderada y retomó algunos elementos del neoliberalismo adoptado por el PSDB en la década de 1990, concibiendo la apertura comercial en diálogo con los sectores productivos. En contraste, Bolsonaro y su ministro Paulo Guedes representaron una versión radicalizada de esta corriente, promoviendo una apertura comercial irrestricta.
El cierre del acuerdo de principio reflejó las posturas de ambos gobiernos en materia comercial y de política exterior. A partir de la reconstrucción de las trayectorias político-ideológicas de ambos presidentes y de sus ministros más cercanos, es posible inferir que, para ambos mandatos, la concreción del acuerdo fue un componente clave dentro de sus respectivas estrategias de inserción internacional. Este alineamiento ideológico y programático facilitó la conclusión del acuerdo, evidenciando cómo la afinidad política puede acelerar decisiones en el ámbito de la política exterior.
En particular, el gobierno de Temer se mostró altamente favorable al acuerdo: no solo convenció a los socios del Mercosur, sino que también trabajó activamente para remover los obstáculos en las negociaciones, dejando el camino expedito a Bolsonaro. A pesar de las diferencias en los enfoques comerciales de los ministros de Relaciones Exteriores respecto del Mercosur, prevaleció el entendimiento de que este bloque era una condición necesaria para finalizar las rondas con el bloque europeo. Los discursos más radicales de Serra (durante el gobierno de Temer) y de Araújo (en el gobierno de Bolsonaro) no se tradujeron en acciones efectivas que impulsaran al desmantelamiento del bloque.
Ambos gobiernos compartieron tres elementos clave: primero, un discurso con orientación liberal y neoliberal —aunque con diferentes intensidades—, basado en la convicción de que los acuerdos comerciales eran un medio para la inserción internacional de Brasil; segundo, la idea de que el país debía priorizar las relaciones comerciales con naciones desarrolladas y estratégicas; y tercero, la necesidad de obtener una victoria simbólica que fortaleciera la credibilidad de sus gobiernos. Si bien los discursos y las formas de implementación variaron, siendo Bolsonaro menos conciliador, puede observarse una diferencia entre el enfoque liberal dialogante de Temer y la combinación de libre comercio y nacionalismo que caracterizó a Bolsonaro.
Además, si bien el Ministerio de Relaciones Exteriores tiene competencia exclusiva sobre la política exterior y comparte responsabilidades en materia comercial, es innegable que esta cartera estableció las directrices que orientaron la conducción de las negociaciones con la Unión Europea. Una política exterior favorable y alineada con los principios de la apertura comercial marcó el tono de la política comercial, facilitando el diálogo con los socios considerados estratégicos.
La paralización de la ratificación del acuerdo ocurrió posteriormente, tras el denominado Día del Fuego, el 11 de agosto de 2019, cuando el gobierno de Bolsonaro evidenció su falta de compromiso con la legislación ambiental y con las políticas públicas en esta materia. A partir de entonces, la relación con la Unión Europea entró en una fase de fuerte tensión, lo que también afectó el diálogo con los demás países del Mercosur. La relación bilateral entre los bloques comenzó a normalizarse en 2023, con el retorno de Luiz Inácio Lula da Silva a la presidencia.
El tema planteado reviste especial relevancia en el contexto del Mercosur, donde el proceso de integración regional ha experimentado retrocesos frecuentes como resultado de las posturas ideológicas divergentes entre sus Estados miembros. Las tensiones políticas internas, junto con los cambios de orientación gubernamental, tienden a generar oscilaciones en el grado de compromiso con los objetivos comunes del bloque. Esta falta de continuidad política no solo debilita la cohesión interna, sino que también limita la capacidad del Mercosur para proyectarse como un actor coherente en el escenario internacional. En este sentido, la dimensión ideológica no puede ser subestimada si se busca comprender las oportunidades y restricciones que enfrenta la integración regional en América Latina.
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1 Nota editorial: el término ‘acuerdo de principio’ corresponde al uso institucionalizado en fuentes oficiales de la UE y el Mercosur, y hace referencia a un entendimiento político y técnico previo a la firma de un tratado definitivo.
2 En el documento, Serra rechazó y criticó nuevamente la política exterior del PT, que —según él— estaba subordinada a las preferencias ideológicas del partido y no se regía por los valores del Estado y de la nación (primera directriz). También sostuvo que la insistencia de Brasil en el multilateralismo era anacrónica y que el país debía negociar acuerdos bilaterales de libre comercio (quinta directriz); que era necesario consultar a los sectores productivos para la formulación de políticas de comercio exterior (sexta y décima directriz); y que el limitado libre comercio entre los países del Mercosur era una falla que debía corregirse (séptima directriz).