Multilateralismo en crisis: desafíos y
respuestas latinoamericanas desde un
enfoque en derechos humanos y de género
Multilateralism in Crisis: Challenges and
Latin American Responses from a
Human Rights and Gender Perspective
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Eugenia D’Angelo |
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Directora ejecutiva de MundoSur 
FranciaRecibido: 6-noviembre-2024
Aceptado: 28-enero-2025
Publicado: 15-julio-2025
Cómo citar este artículo:
D’Angelo, E. (2025). Multilateralismo en crisis: desafíos y respuestas latinoamericanas desde un enfoque de derechos humanos y de género. Estado & comunes, 2(21), 201-222. https://doi.org/10.37228/estado_comunes.416
Estado & comunes
Revista de políticas y problemas públicos.
N.° 21, vol. 2, julio-diciembre 2025, pp. 201-222
Instituto de Altos Estudios Nacionales (IAEN)
Quito-Ecuador.
ISSN impreso: 1390-8081 - ISSN electrónico: 2477-9245
https://doi.org/10.37228/estado_comunes.416
Resumen1
Este artículo analiza la crisis del multilateralismo en el marco de la pandemia por covid-19 y propone un modelo alternativo de cooperación internacional desde América Latina, basado en derechos humanos, enfoque de género e interseccionalidad. Esta interpretación crítica, que parte desde una perspectiva institucional y teórica, discute las respuestas de Naciones Unidas y la Comisión Económica para América Latina y el Caribe en esta crisis. Se propone que una cooperación basada en la intervención multiactor, multinivel, multilateral, multicultural (4M) resulta esencial en un contexto en el que la cooperación internacional para el desarrollo y la cooperación sur-sur debe reinventarse y fortalecer su impacto en un sistema multilateral que no responde a los desafíos globales ni regionales.
Palabras clave: Agenda 2030, Cepal, cooperación internacional, cooperación sur-sur, multilateralismo, Naciones Unidas, ODS.
This article analyzes the crisis of multilateralism in the context of the COVID-19 pandemic and proposes an alternative model of international cooperation from Latin America, grounded in human rights, a gender perspective, and intersectionality. This critical interpretation, rooted in an institutional and theoretical perspective, examines the responses of the United Nations and the Economic Commission for Latin America and the Caribbean to this crisis. It argues that a cooperation model based on multi-actor, multilevel, multilateral, and multicultural (4M) intervention is essential in a context where international development cooperation and South-South cooperation must be reimagined and strengthened to increase their impact within a multilateral system that does not respond to global or regional challenges.
Keywords: Agenda 2030, ECLAC, international cooperation, South-South cooperation, multilateralism, United Nations, SDGs.
1. Introducción
La covid-19 confrontó a la comunidad internacional en una diversidad de temas, en especial, que no es posible salvarse a sí mismo sin ayuda (Forsters, 2020): ningún Estado puede enfrentar por sí solo desafíos de tal magnitud, pues la interdependencia exige respuestas colectivas y coordinada en este escenario. No obstante, el fallo práctico a este principio de solidaridad ocurrió cuando la arquitectura institucional del Sistema de Naciones Unidas (ONU) tampoco fue capaz de canalizar esa ayuda y no brindó respuestas oportunas de coordinación frente a la pandemia (SWI swissinfo.ch, 2023).
La crisis de la ONU, advertida por Weiss y Daws (2007) en décadas anteriores, es solo uno de los síntomas de un multilateralismo debilitado o en retroceso. La incapacidad de abordar las amenazas transnacionales mediante mecanismos concertados (Hale et al., 2013); la ausencia de representación equitativa en el Consejo de Seguridad de la ONU, que limita la legitimidad de sus decisiones y profundiza las asimetrías entre Estados (Hurd, 2018); la falta de confianza entre sus miembros, exacerbada por el aumento del unilateralismo; las rivalidades geopolíticas y la desinformación (Patrick, 2015)2 son razones que socavan al sistema multilateral.
Según Somavía (2017) y Donini (2020), el estancamiento de la ONU no responde solo a fallas operativas: es el reflejo de una crisis institucional profunda, vinculada a la multipolaridad del sistema internacional. Van Klaveren (2020), Calvillo (2023) y Klingebiel y Weinlich (2023) señalaron que el modelo multilateral tradicional y vigente no fue concebido para afrontar crisis complejas y disruptivas como la pandemia y que, lejos de haber finalizado su ciclo histórico, debe fortalecerse y reconfigurarse desde nuevas lógicas de gobernanza global (ONU, 2020d).
Ahora bien, esta crisis se inscribe en un contexto más amplio de policrisis, caracterizado por la superposición de desafíos interconectados. En América Latina, esta situación está agravada por la ausencia de mecanismos efectivos de integración regional y falta de respuestas coordinadas entre Estados para enfrentar amenazas comunes que, como en el caso de la pandemia por covid-19, ha limitado la capacidad de acción colectiva en escenarios disruptivos (Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico [OCDE], 2020; Ríos, 2020).
La policrisis alude una condición estructural del mundo actual. El concepto de ‘policrisis’ es utilizado por académicos (Lawrence et al., 2024; Moure-Peñín, 2024) y agencias internacionales como el Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (Unicef, 2023) la Oficina Regional del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (UNDP, 2022), ente otros. Este concepto contemporáneo remite a la coexistencia y entrelazamiento de múltiples crisis. Dichas crisis, lejos de ser eventos aislados, interactúan entre sí de manera sinérgica, amplían sus impactos y desbordan la capacidad de respuesta de las estructuras globales, entre ellas, del sistema internacional.
El cambio climático, los conflictos geopolíticos, la crisis energética, entre otros temas, forman parte de la policrisis, que a su vez profundiza la ausencia de respuesta de un multilateralismo que no es incluyente, eficaz ni horizontal (Cepal, 2022). El multilateralismo, de la misma manera, es una expresión de la policrisis, ya que genera efectos acumulativos y cambios profundos que ponen en tensión las estructuras de la gobernanza global de la ONU y que, por tanto, debe repensarse en clave de resiliencia sistémica y cooperación multilateral efectiva (Moure-Peñín, 2024).
Este artículo analiza el impacto de la pandemia de la covid-19 en la crisis del multilateralismo, con énfasis en América Latina; asimismo, reflexiona sobre la posibilidad de que la CID, incluida la CSS, pueda convertirse en un modelo alternativo basado en derechos humanos, enfoque de género e interseccionalidad, que permita reducir la desigualdad, la vulnerabilidad, la pobreza y la pobreza extrema que la pandemia dejó en evidencia y agravó (Cepal, 2020). Tales desigualdades se acumulan y potencian si no se trabajan desde una CID capaz de articular a los diversos actores en torno a agendas 4M. Además, en el caso de:
- La revitalización de la CID —basada en principios de solidaridad, corresponsabilidad y derechos—es indispensable para promover respuestas colectivas ante futuras crisis. Además, toda acción destinada a la CID debe apegarse conceptual y normativamente a estándares de derechos humanos, en sintonía con lo expuesto por el Grupo de las Naciones Unidas para el Desarrollo Sostenible (UNSDG, 2003, 2021).
- El enfoque de género, hay que incorporar la dimensión interseccional3 e intercultural4, ya que las mujeres en su diversidad (niñas, indígenas, afrodescendientes, migrantes, de colectivos LGBTTTIQ+, entre otras) se encuentran en una situación particularmente vulnerable y fueron de las poblaciones más afectadas por los impactos socioeconómicos de la covid-19 (Cepal, 2020e).
La metodología en esta investigación es cualitativa e interpretativa. El enfoque es documental y crítico, debido a que se retoman y se analizan documentos, declaraciones y tendencias de los últimos diez años sobre desarrollo, a partir de las respuestas vertidas por el sistema de la ONU —principal instancia promotora del multilateralismo y de la que se atribuye una crisis— y por la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (Cepal), por su importancia estratégica en la integración y el desarrollo regional. Este enfoque sitúa el artículo en proximidad con los estudios críticos del desarrollo y con la teoría crítica de las relaciones internacionales. Por otro lado, se revisó literatura orientada a repensar la CID, la transformación del orden global, la crisis del multilateralismo y los cuestionamientos al sistema de cooperación tradicional.
Para orientar los hallazgos y la discusión, este artículo se subdivide en cuatro apartados. El primero retoma la crisis del multilateralismo y la inacción institucional de la ONU durante la pandemia, así como las dificultades de la cooperación e integración y el enfoque de género. Luego, analiza críticamente la CID, identificando sus limitaciones estructurales y proponiendo rutas de transformación hacia un modelo más democrático y menos vulnerable para las mujeres. En la tercera parte se proponen elementos de un multiculturalismo inclusivo y con enfoque 4M en la CSS. Por último, constan las conclusiones.
2. Multilateralismo en crisis e impactos de la pandemia de la covid-19
El choque exógeno que representó para la humanidad la pandemia por la covid-19 sacudió los cimientos de la seguridad global, golpeó con fuerza las regiones del planeta (Pajín, 2020) y empujó a la humanidad a una nueva crisis después de la Segunda Guerra Mundial (Matsushita, 2021). La idea de que no es posible salvarse solos (Forsters, 2020), sino que urge encontrar salidas de manera conjunta, repercute en las relaciones internacionales y replantea las bases del multilateralismo, especialmente cuando la pandemia azotó a la humanidad en una década decisiva para alcanzar los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) de la Agenda 2030.
La reconfiguración geopolítica global iniciada con la consolidación del poder de China y su confrontación estratégica con Estados Unidos después de 2018, junto con el fortalecimiento de la CSS (Vadell et al., 2020), llevó a cuestionar el modelo de desarrollo del multilateralismo neoliberal de las instituciones de Bretton Woods e institucionalizada por la ONU a mediados del siglo XX. El debilitamiento de este multilateralismo tiene diversas explicaciones que no interesan a los fines de este artículo; sin embargo, es posible y urgente pensar en otros modelos de desarrollo, especialmente frente a los límites, las desigualdades y las crisis que ha generado el modelo neoliberal dominante.
En 2018, António Guterres impulsó varias reformas en la ONU para reestructurar y posicionar el desarrollo sostenible, la gestión, la paz y la seguridad en el centro, con miras a concretar los ODS. Entre las reformas implementadas destaca la transformación del sistema de desarrollo de la ONU, en la que se incluyó la coordinación y reestructuración de proyectos regionales. Estos cambios perseguían tres objetivos: fortalecer el trabajo en el terreno; ofrecer a los Estados un marco claro para alinear sus acciones dentro del sistema; y garantizar mayor coherencia, transparencia y rendición de cuentas, basada en resultados y evaluaciones independientes (ONU, 2018).
Si bien estas reformas pudieron haber paliado la pandemia, lo cierto es que este organismo fue presa de su estructura. Durante los primeros meses de 2020, la ausencia de consenso de los miembros permanentes del Consejo de Seguridad (con excepción de Francia) sobre la urgencia de considerar la pandemia como una amenaza global a la seguridad y paz mundial significó, en términos políticos, la imposibilidad de un cese a las hostilidades y de una pausa humanitaria de los conflictos armados en apoyo a una batalla mayor como fue la pandemia (International Rescue Committee, 2020).
La rivalidad entre Estados Unidos y China fue otro factor determinante en la crisis, puesto que el primero insistió en que cualquier declaración oficial debía mencionar explícitamente al “virus de Wuhan”, idea rechazada por China por ser politizada y estigmatizante. El desacuerdo impidió que el Consejo emitiera una declaración conjunta durante los primeros meses de la pandemia. Por otro lado, Rusia se opuso a las reuniones virtuales, aduciendo que no tenían el mismo estatus legal que las presenciales, y se negó a adoptar resoluciones con votaciones remotas, lo que, en suma, dificultó aún más la capacidad de respuesta del Consejo de Seguridad (Ballesteros, 2020). La inacción de la ONU se tradujo también en la imposibilidad de generar un debate sobre las consecuencias humanitarias de suspender las sanciones que agravaban el margen de acción de Venezuela, Cuba, Rusia, Irán y Siria (Malacalza e Hirst, 2020).
Por ello, Guterres no tuvo más alternativa que apelar al artículo 99, capítulo XV, de la Carta de las Naciones Unidas (ONU, 1945) que le otorga el derecho a “llamar la atención del Consejo de Seguridad para cualquier asunto que, en su opinión, pueda poner en peligro el mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales”. En consecuencia, luego de que la ONU (2020a), mediante la Asamblea General, aprobara la Resolución 74/270 “Solidaridad mundial para luchar contra la enfermedad por coronavirus de 2019 (COVID-19)” –sin señalar a los responsables–, el Consejo de Seguridad aprobó la Resolución 2532 en 2000, en la que respaldó el llamado al alto el fuego humanitario mundial (ONU, 2020b)5.
En abril de 2020, el secretario general llamó a “reconstruir mejor” (build back better) y mantener la cooperación internacional en el centro, junto con los derechos humanos6. Guterres buscó que la comunidad internacional ajustara y alineara los esfuerzos para concretar los ODS, teniendo por norte la unidad y la solidaridad. Otras denominaciones para estos impulsos fueron build back greener, build back equal o build back together (Surasky, 2021).
La Cepal (2020a), por su parte, avanzó en la propuesta de “construir un nuevo futuro” como respuesta a los cambios generados por la pandemia e identificó la superposición de tres crisis en la región: la económica, la ambiental y la social. Respecto a esta última, la pandemia exacerbó las desigualdades estructurales preexistentes (Matsushita, 2021) y afectó mayormente a las mujeres (al igual que a jóvenes e indígenas): dejó a 118 millones de mujeres y niñas en situación de pobreza en la región, con una tasa de participación laboral situada en el 46 % (frente al 69 % de los hombres), entre otros (Cepal, 2020a).
Al año siguiente, el organismo comenzó a utilizar la expresión “construir un mejor futuro” para referirse a una estrategia integral de desarrollo que permitiera fortalecer la implementación de la Agenda 2030 (Cepal, 2021a). Consideraba que la salida a la crisis ocasionada no solo por la pandemia, sino también por los modelos de desarrollo implementados en décadas anteriores en la región, dependía de una reconstrucción o “superación de los problemas de la trayectoria anterior”. Esto implica superar las vulnerabilidades estructurales y avanzar hacia un desarrollo más inclusivo y sostenible, aprovechando la coyuntura de la pandemia. Esto no sería otra cosa que buscar salidas alternativas frente a la inacción del paradigma moderno (de Sousa, 2018).
Además, una de las enseñanzas de la pandemia fue que todo esfuerzo que no sea compartido aísla a la humanidad de concretar los ODS. En tal sentido, más que reconstruir mejor, es acertado el proconstruir mejor, traducción correcta de build forward better. El proconstruir mejor impulsa la construcción de futuros conectados, teniendo en consideración las lecciones aprendidas del pasado y los conocimientos presentes (Surasky, 2021). Se trata de una década decisiva para transitar de la planificación de políticas públicas a la ejecución y acción efectiva y concreta (ONU, 2019), que torne en realidad el lema de la Agenda 2030 de no dejar a nadie atrás (Cepal, 2020b).
El impacto de la pandemia puso en duda la consecución de los ODS, al profundizar la crisis del multilateralismo y provocar un debilitamiento de la cooperación internacional, así como un retroceso en materia de derechos humanos (Cepal, 2020a). La pandemia significó para América Latina, en particular, “disrupciones en el funcionamiento normal de los mercados abiertos, la conectividad de las cadenas mundiales de suministro y el flujo de bienes esenciales […] lucha contra la pobreza, el hambre y la desigualdad” (Cepal, 2021b, literal 12). Esta policrisis ha llevado al resurgimiento de nacionalismos extremos, el debilitamiento de las instituciones democráticas y de las reglas del multilateralismo (ONU Comercio y Desarrollo, 2024).
2.1. Dificultades de la cooperación e integración regional
durante la pandemia
Si bien la CSS es una herramienta imprescindible en la construcción de sociedades más justas, inclusivas y democráticas en el sur global —particularmente por el intercambio de información y recursos entre países de América Latina durante la pandemia (Cepal, 2020c)—, esta coyuntura también expuso las grietas de dicha cooperación. La priorización de las necesidades internas de los países donantes, la fragmentación y falta de coordinación entre autores e instituciones, el desbordamiento de las capacidades financieras y logísticas, entre otros factores, afectaron la continuidad de los proyectos de cooperación.
El impacto socioeconómico y el aumento de las tensiones entre países de América Latina por temas migratorios —que varió en la subregión (Cecchini y Martínez, 2023)— se balancearon entre la necesidad de generar mecanismos innovadores de cooperación, la recuperación de los existentes y la defensa de la soberanía nacional. En este contexto fueron visibles las deficiencias estructurales de la institucionalidad regional de la CSS, con ausencia de marcos jurídicos sólidos y financiamiento estable en respuesta a la crisis.
El Mercado Común del Sur (Mercosur) no tuvo una instancia de coordinación para canalizar las tensiones y conflictos entre países ni para aunar esfuerzos que hicieran frente a las crisis (Stavile et al., 2020). Sin embargo, la pandemia intensificó las tensiones al interior del organismo debido al avance de un acuerdo económico y comercial con la Unión Europea y, por ende, a la escasa capacidad de los gobiernos de turno para construir acciones colectivas. De hecho, los principales países del bloque implementaron medidas casi opuestas para hacer frente a la pandemia: mientras Argentina fue uno de los primeros en establecer disposiciones para asegurar el aislamiento y confinamiento social, Brasil y Uruguay fueron de los pocos que no dispusieron de estas medidas en algún momento de 2020 (Cepal, 2020d).
La pandemia llegó a la región en un contexto de debilitamiento y deslegitimación del Mercosur; una Unión de Naciones Suramericanas (Unasur) desmembrada desde abril de 2019 y, por ende, un Instituto Suramericano de Gobiernos en Salud inexistente. Si bien otros organismos como la Comunidad Andina de Naciones, la Comunidad del Caribe y el Sistema de la Integración Centroamericana ensayaron alternativas de articulación y respuesta, estas no fueron suficientes para generar un impacto positivo en cadena en toda la región. Esto sí ocurrió en Centroamérica y el Caribe, que, por un lado, contaron con la cooperación de países aliados y, por otro, activaron planes de contingencia para testeo, compras públicas, intercambio de información y coordinación de políticas (Malacalza e Hirst, 2020). Este contexto subregional no favoreció la creación de condiciones para avanzar hacia un pacto de integración regional.
La Cepal propuso algunas iniciativas económicas para promover la integración regional en 2020. Impulsó el fortalecimiento de las cadenas de suministro de la región para reducir la dependencia de mercados externos (Valenzuela y Reineche, 2021), la reducción de barreras arancelarias y no arancelarias, así como una mayor coordinación en aduanas y logística (Cepal, 2020f). Como parte del llamado al fortalecimiento de la salud pública, se esforzó para lograr el levantamiento de las sanciones económicas impuestas a Cuba y Venezuela, y permitir el acceso a suministros médicos, alimentos, pruebas de covid-19 y asistencia médica (Montenegro, 2020). También solicitó al Fondo Monetario Internacional que otorgue un alivio a la deuda pública a los países de renta media.
Pero estas acciones no sustituyen la ausencia de respuestas en bloque de los países de América Latina frente a la pandemia. Por el contrario, la mayoría de las medidas fueron autónomas y nacionales, lo que contrasta con procesos socioeconómicos de integración como en la Unión Europea (Cepal, 2020a)7. La falta de una respuesta articulada en la región refleja la debilidad de sus mecanismos de integración y la ausencia de estructuras operativas y de decisión coordinada en situaciones de crisis, como veremos más adelante.
2.2. Enfoque de género en la CID y CSS durante la pandemia
En 2020, la ONU y 24 de sus agencias internacionales (FAO, OIM, Cepal, PNUD, OPS, Pnuma, OIT, entre otras) crearon la Plataforma de Colaboración Regional para América Latina, que bien podría considerarse un mecanismo de CID, de no ser porque se enfoca exclusivamente en la cooperación técnica y financiera. Este mecanismo del sistema de Naciones Unidas, con miras a la Agenda 2030, impulsa el “desarrollo ligero y ágil”, así como la coordinación y la colaboración entre los Estados miembros de la región latinoamericana (Cepal, s/f, página web).
La plataforma se estructuró alrededor a seis áreas temáticas: cambio climático y resiliencia; crecimiento equitativo; crimen y violencia; gobernanza e instituciones; movilidad humana; y financiamiento para el desarrollo. Además, estableció dos grupos de trabajo transversal: uno de juventudes y otro de igualdad de género y empoderamiento de mujeres y niñas8. Esta última área retomó la búsqueda de la igualdad en esta materia, trazada desde la Cuarta Conferencia Mundial sobre la Mujer de 1995 y relegada en la Declaración del Milenio de 2000.
Como esta plataforma, la Cepal ha demostrado un compromiso activo e institucional con la incorporación del enfoque de género en los programas de CSS. Un ejemplo clave es el proyecto Fortalecimiento de la Política Exterior Feminista y la Cooperación Internacional Feminista, en cuyo marco se propuso la elaboración de un plan de acción para transversalizar la perspectiva de género en programas y proyectos de cooperación internacional. La Cepal también impulsa la generación de estadísticas con enfoque de género como herramienta fundamental para medir impactos y garantizar procesos de evaluación integrales.
No obstante, los programas de CSS no han sido diseñados ni desarrollados sobre la base de un enfoque de género, entre otras razones, debido a marcos técnicos o sectoriales que privilegian otros ámbitos (como el desarrollo productivo o la asistencia financiera), o a la ausencia de herramientas metodológicas compartidas que incorporen indicadores y evaluaciones sensibles al género. Esto implica que, los monitoreos de los programas contemplan una perspectiva biologicista, como en los proyectos de lactancia materna o de cuidados domésticos (D’Angelo, 2023).
La ausencia de enfoque de género en la CSS significa que los programas, proyectos y acciones impulsados no tienen en consideración las necesidades estratégicas y el impacto sobre mujeres, niñas y personas de la comunidad LGBTTTIQ+. Es decir, los avances no terminan siendo suficientes para cerrar las brechas de desigualdad de género ni facilitan la creación de sociedades más igualitarias e incluyentes.
3. Desafíos del multilateralismo para sobrevivir y posibles opciones
En Brasil e India, el multilateralismo fue cuestionado y señalado como insuficiente y agotado frente a los desafíos de la gobernanza global y la CID (Levy, 2020). En estos señalamientos no hubo, incluso, reflexión estratégica ni gestión de otras alianzas de cooperación (Riggirozzi, 2020), siendo este uno de los principales problemas de los equipos responsables de la cooperación internacional en los países: estructuras institucionales debilitadas, bajo presupuesto, escasa especialización y múltiples tareas que excedían el ámbito específico del área (OCDE; 2021; Cepal, 2021d).
En este contexto, la CID se debilitó porque buscó desplazarse hacia los márgenes: los Estados optaron por replegarse hacia sus agendas internas, priorizando la estabilidad y la contención de los conflictos. Este repliegue compromete la continuidad de los programas de cooperación, afecta el cumplimiento de los compromisos multilaterales y reduce la capacidad de los países para incidir en la arquitectura internacional del desarrollo. El sistema internacional no cuenta con una estructura de gobernanza sólida para contener esta crisis ni para coordinar una respuesta global (Taylor y Habibi, 2020; Narlikar, 2021) con un enfoque multiactor que involucre, de manera adecuada, a países, organismos internacionales, sociedad civil y otros actores.
Se cuenta con la posibilidad de ensayar nuevas respuestas. Puede pensarse en la solidaridad internacional —desde ciertas vertientes teóricas del idealismo— como uno de los principios del multilateralismo, al igual que la CID. Esta noción parte de la premisa de que la cooperación entre los Estados es posible y de que existen valores comunes —como la paz, justicia, los derechos humanos y el desarrollo— que deben guiar la acción colectiva en el sistema internacional. Pero el capital y el régimen internacional de inversiones inclinan la balanza en detrimento de las prácticas en derechos humanos, por lo que no existen garantías de que la solidaridad permita concretar el desarrollo integral (Bodea y Ye, 2018).
Problemas estructurales como la pobreza, la desigualdad y la inestabilidad económica —tradicionalmente asociados al sur global— también afectan hoy a los países del norte global. Esta experiencia permite que América Latina pueda ofrecer respuestas innovadoras, basadas en su experiencia acumulada, al norte global (Cepal, 2022a), en relación con la vigencia o caducidad del multilateralismo (OCDE et al., 2019). Desde una cooperación horizontal y de intercambio sur-norte, la región puede proponer soluciones contextualizadas y solidarias, lo que revaloriza su rol en los debates globales sobre desarrollo, gobernanza y justicia social.
Pese al retroceso global que la pandemia significó para la Agenda 2030, este contexto —según organismos multilaterales como la ONU— puede representar una oportunidad para repensar el modelo de desarrollo y avanzar hacia un nuevo pacto social, ambiental y con perspectiva de género. Para lograrlo, se propone que las dimensiones socioambientales adquieran un peso equivalente al económico, y que el concepto de desarrollo sea revisado críticamente. También se requiere el compromiso y la vinculación de actores sociales, articulados mediante un Estado fuerte que promueva el diálogo entre lo público, lo privado y comunitario (Morales, et al., 2020). Se sugiere aprovechar la coyuntura para ajustar los ODS, incorporando mecanismos de evaluación por resultados9 que garanticen su efectividad y pertinencia frente a los desafíos contemporáneos.
Esto requiere repensar en una gran respuesta: una nueva conceptualización y metodología del multilateralismo, con recursos suficientes y espacios 4M para construir agendas comunes. En contextos de crisis, permeados por el descontento y la desconfianza en la democracia y sus instituciones (Murayama, 2020)10, es clave recuperar la legitimidad, la confianza y la credibilidad del Estado mediante “la transversalización de los derechos humanos en las operaciones de desarrollo y de paz, y la defensa de los principios de no discriminación, participación y rendición de cuentas” (ONU, 2023, p. 11).
Por ello, la pospandemia representa una oportunidad para encausar enfoques innovadores de los instrumentos multilaterales, ante el fracaso de los modelos anteriores (Sanahuja, 2019; Checkel, 1999). Transformar el modelo de desarrollo exige cambios en los patrones de producción, distribución y consumo, acompañados de un impulso tecnológico orientado a la sostenibilidad (Cepal, 2021a).
Surge la pregunta de si América Latina y el Caribe es capaz de utilizar la CID como herramienta para gestar un multilateralismo real, eficiente y sostenible, basado en los derechos humanos y la perspectiva de género, y proponer un diálogo global (Somavía, 2017). El desafío consiste en tener capacidad regional para recabar las políticas y planes elaborados por diferentes actores y armonizarlas, otorgándoles coherencia para la consecución de un desarrollo sostenible. Para ello, es fundamental reforzar la institucionalidad regional que apunte a un lugar destacado en la mesa de negociación de la gobernanza global del siglo XXI (Cepal, 2020a).
En el corto plazo, los mecanismos de CSS con China son una vía estratégica para posicionar a América Latina en la agenda global. Sin embargo, la región debe fortalecer su integración regional de forma autónoma, dado que aún no es claro si China adoptará un enfoque alineado con los principios de Bandung, Bretton Woods o una narrativa propia. Ante estos desafíos, la CSS y la CID deben reestructurarse y proponer respuestas innovadoras en un sistema que presenta límites11. Los mecanismos regionales permitirían compartir recursos, prácticas y metodologías, y ganan legitimidad cuando respaldan medidas necesarias, pero políticamente sensibles, como reformas fiscales o regulaciones a empresas transnacionales (Cepal, 2022).
Si existe voluntad política para avanzar, resulta fundamental que las respuestas se formulen desde una perspectiva de género interseccional e intercultural, con el fin de incluir a las mujeres y niñas en la CCS, reconociendo sus particularidades y necesidades. Cuestionar este sesgo de exclusión histórica, que naturaliza la subordinación y perpetúa las estructuras de poder desiguales, pone en duda la hegemonía de este y habilita la construcción de nuevas formas de pensamiento en clave de género (Magallón, 2012).
4. Enfoque de género y derechos humanos en el
multilateralismo inclusivo
La Agenda 2030 es el norte a seguir, ya que muestra con claridad los desafíos para lograr la efectividad de los derechos de las mujeres y niñas en el ODS 5, así como la transversalización del enfoque de género en las metas e indicadores de la mayoría de los 17 ODS. Dado el carácter indivisible e integrado de estos objetivos, el trabajo que se desarrolle para alcanzar uno tendrá un impacto —positivo o negativo— en los restantes12. Por eso, la CSS puede desempeñar un rol estratégico en la construcción de sociedades más justas, inclusivas, democráticas, participativas y respetuosas de los derechos humanos, a través del intercambio de experiencias, buenas prácticas y la conformación de alianzas orientadas a cerrar brechas estructurales en contextos complejos (Malacalza, 2020).
Aunque América Latina ha transitado de un enfoque único de comprensión de la desigualdad hacia uno múltiple —que reconoce que las desigualdades son interseccionales—, esto no implica necesariamente que las políticas públicas se formulen con perspectiva de género ni con enfoque de interseccionalidad política (Lombardo y Verloo, 2013). La región debe avanzar hacia una alianza multiactor, ya que no es posible pensar en la erradicación de la pobreza sin que existan resultados concretos en igualdad de género, educación, paz y justicia, con la participación coordinada y significativa de actores con capacidades e intereses diversos
El Compromiso de Buenos Aires destacó la necesidad de fortalecer la cooperación multilateral y las alianzas multiactor entre Estados, organismos internacionales, sociedad civil y sector privado (Cepal, 2023). También promueve la participación de la academia y centros de investigación que aportan evidencia empírica y conocimiento para el diseño de políticas informadas y sensibles a las desigualdades estructurales. Este Compromiso reafirma el rol de los movimientos sociales, las comunidades organizadas y las defensoras de derechos humanos, así como de los grupos históricamente excluidos y marginados, en la incidencia, el monitoreo y la ejecución de proyectos con enfoque de género e interseccionalidad.
Asimismo, alienta el intercambio de conocimientos y la conformación de alianzas estratégicas entre el Estado y las organizaciones civiles para asegurar el cumplimiento de los objetivos establecidos en la Agenda 2030, la Declaración y Plataforma de Acción de Beijing y la Agenda Regional de Género (Cepal, 2023). Desde un enfoque multinivel, esto implica una acción coordinada entre los distintos niveles de gobierno: lo local (por su conocimiento directo del contexto social, las violencias y la discriminación hacia las mujeres), lo nacional (con el diseño de políticas y marcos legales compatibles con los estándares internacionales sobre los derechos de las mujeres) y lo global (a través de la cooperación técnica y financiera, y el seguimiento de tratados y compromisos multilaterales).
Asimismo, resulta esencial transversalizar la perspectiva de derecho en los planes y programas de desarrollo en los países de la región. Esto implica evitar la priorización y jerarquización de unos derechos sobre otros. Esta mirada articulada permite una comprensión más compleja de las condiciones que sostienen o limitan el ejercicio pleno de los derechos, partiendo del principio de igualdad y no discriminación para avanzar hacia la igualdad sustantiva desde una mirada interseccional. Desde esta perspectiva, será posible promover políticas públicas transformadoras, orientadas no solo a atender los problemas inmediatos, sino también a cambiar, de forma estructural y duradera, las condiciones que generan esos problemas en términos de capacidades, agencia, dignidad y derechos (Cepal, 2016).
Para alcanzar lo anterior, se debe trabajar en un enfoque multilateral que promueva el diálogo y la cooperación entre Estados y actores internacionales, a través de mecanismos institucionales y marcos normativos comunes que efectivicen la Agenda 2030 y la Agenda Regional de Género. Las Conferencias Regionales sobre la Mujer de América Latina y el Caribe, las disposiciones de la Declaración y Plataforma de Acción de Pekín, el Programa de Acción de El Cairo, la Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer y la Convención de Belém do Pará ofrecen insumos para que esta nueva cooperación no reproduzca relaciones de poder coloniales ni imponga visiones homogéneas sobre las mujeres.
El desafío de incorporar una mirada centrada en la titularidad de derechos y autonomía implica la construcción de respuestas 4M (Huitrón y Santander, 2018). Desde un enfoque multicultural, se debe respetar y reconocer la diversidad cultural, étnica, lingüística y territorial de las mujeres para la implementación de políticas y programas de cooperación. De modo que las políticas reconozcan las necesidades de las mujeres (indígenas, afrodescendientes, migrantes, LGBTTTIQ+) para que las estrategias sean culturalmente adecuadas y no se impongan visiones desde arriba y hegemónicas, sino que se coconstruyan con las mujeres y sus comunidades.
Varios son los desafíos con enfoque de género interseccional en la CSS. Uno de ellos es impulsar la creación de instituciones del sistema de cuidados como solución estructural, participativa, sostenible y culturalmente pertinente, para que las mujeres puedan continuar o iniciar sus estudios, incorporarse al mercado laboral y romper con estereotipos (ONU Mujeres y Cepal, 2020c). El Compromiso de Buenos Aires avanza en esta línea y agrega que los Estados se comprometen a adoptar marcos normativos que garanticen el derecho al cuidado mediante políticas y sistemas integrales, desde la perspectiva de género interseccional, intercultural y de derechos humanos, articuladas sobre el tiempo, los recursos, las prestaciones y los servicios públicos universales y de calidad en el territorio (ONU Mujeres y Cepal, 2020c).
5. Conclusiones
La pandemia de la covid-19 profundizó las desigualdades estructurales que afectan a las personas más empobrecidas y vulnerables a nivel global. El sistema de Naciones Unidas no brindó respuestas coordinadas frente a un enemigo común, lo que incrementó la vulnerabilidad de ciertos grupos y colectivos. Este contexto intensificó la crisis del multilateralismo, en especial en el Consejo de Seguridad de la ONU, que evidenció lagunas y fracturas en la capacidad de respuesta global y regional. La policrisis agudizó este escenario y representó un desafío para la integración y la cooperación internacional.
El sistema multilateral no colapsó. Frente a la interdependencia global, la pandemia demostró que la cooperación colectiva —con respuestas equitativas que consideren a mujeres, niñas y grupos marginados— no solo sigue siendo un reto, sino una necesidad para la supervivencia. Esta inflexión permite repensar el rol, la potencialidad y los medios de la CID como herramienta efectiva para construir sociedades más inclusivas y democráticas. El multilateralismo no puede seguir concentrado en los Estados poderosos; urge abrir el juego e incorporar a otros actores, entre ellos, América Latina y sus poblaciones diversas.
La cooperación internacional requiere una reconfiguración de sus enfoques y metodologías, que responda a los nuevos escenarios geopolíticos y económicos. La hegemonía del norte en la generación de mecanismos cooperativos resulta hoy insuficiente y, en algunos casos, obsoleta. En su lugar, se deben fomentar esquemas de intercambio multiactor —en el que las soluciones y capacidades no dependan únicamente de los gobiernos, sino también de la sociedad civil, la academia, las ONG y otros actores—; multinivel —que implique la interacción entre distintos niveles de gobierno con funciones diferenciadas en la formulación, ejecución y evaluación de políticas de cooperación—; y multilateral —que implique acuerdos y mecanismos de cooperación concertados en instituciones formalizadas y con capacidad de acción y regulación en la región—.
La CID mantiene su relevancia como instrumento funcional para enfrentar los desafíos en un contexto caracterizado por la persistencia de crisis múltiples. Si bien la CID se remonta a la reconstrucción europea tras la Segunda Guerra Mundial, posee mecanismos orientados a la asistencia y el fortalecimiento mutuo entre Estados. Desde entonces, ha desarrollado estructuras normativas y operativas que, aunque deben reformularse, ofrecen capacidades técnicas y políticas para responder a las exigencias del escenario actual.
La nueva CID debe orientarse a fortalecer el rol histórico de la región como zona de paz y a trabajar en la implementación de nuevos acuerdos sociales y políticos que posibiliten una sólida integración regional mediante la reestructuración de organismos como Unasur, Mercosur, la Comunidad Andina, entre otros. El consenso debe girar en torno a cuatro agendas transversalizadas con enfoque de género interseccional: política, ambiental, social y económica. Impulsando la Agenda 2030, los Estados deberán continuar sus acciones para generar políticas públicas concretas que garanticen el cumplimiento de los ODS durante lo que resta de la década, mediante estrategias que contemplen la diversidad de necesidades.
Frente a la necesidad de conformar una nueva relación entre Estado, mercado y sociedad, se plantean tres escenarios posibles: una de continuidad, otra de rivalidad geopolítica y uno de cooperación. De los tres, la cooperación internacional representa el mecanismo más viable para enfrentar los desafíos globales. Sin embargo, esta deberá repensarse y estructurarse de forma que los países del norte eviten incurrir en el dilema del prisionero, modelo teórico de la teoría de juegos que ilustra cómo dos actores pueden abstenerse de cooperar incluso si la cooperación resulta más beneficiosa para ambos.
En cuanto a la ONU, su reestructuración puede ser una alternativa pertinente, siempre que exista voluntad política, tanto mundial como regional, para respaldar dicho proceso frente a los intereses de los principales actores económicos globales. Asimismo, es necesario repensar el rol de la CSS en la configuración del multilateralismo contemporáneo y proponer alternativas de política pública. Estas deben incluir áreas prioritarias de intervención estatal y evidencia empírica que permita evaluar las transformaciones asociadas a la llamada “nueva normalidad” y al cumplimiento de la Agenda 2030, especialmente en lo relativo al ODS 5 sobre igualdad de género.
Lograr la igualdad de género y empoderar a las niñas y mujeres, con una vida libre de violencias, es una condición imprescindible para alcanzar los ODS en 2030. La pandemia puso en duda la concreción de estos objetivos. Por ello, la cooperación internacional sigue siendo el camino para mejorar las condiciones de vida de las mujeres, en sintonía y armonía con la naturaleza y en clave de género interseccional.
En América Latina, el multilateralismo debe, en los próximos años, aplicar su capacidad de convergencia para imaginar nuevas formas de cooperación internacional, de acuerdo con las necesidades contemporáneas, con reglas claras y la consolidación de instituciones regionales. Solo así será posible que, en un mundo devastado por la crisis sanitaria, en el que se incrementan las desigualdades entre seres humanos y las crisis ambientales y climáticas, la CID sea la herramienta para alcanzar una gobernanza colaborativa y solidaria en los ámbitos global y regional.
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1 Este artículo incorpora elementos de uno de los capítulos de la tesis doctoral de la autora, titulada La cooperación sur-sur como herramienta para alcanzar el desarrollo sostenible en América Latina. Análisis desde los derechos humanos con un enfoque de género interseccional, defendida el 23 de noviembre de 2023 en la Universidad Carlos III de Madrid. La tesis no ha sido publicada en formato digital ni impreso hasta la fecha.
2 Los enfoques ideológicos de distintos gobiernos alrededor del mundo que cuestionaron el rol de las instancias internacionales (López, 2022; Gratius y Rivero, 2018), la fragilidad de la democracia, la pérdida de intereses y la desconfianza de la ciudadanía hacia sus gobernantes (Alcántara et al., 2024; Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo [PNUD], 2025) fueron otras razones que condujeron a pensar que la crisis del multilateralismo era inminente.
3 La interseccionalidad ayuda a comprender cómo las formas de discriminación (por racismo, sexismo, clasismo, xenofobia, entre otras) no actúan de manera aislada en las mujeres y que, cuando se cruzan, intensifican las experiencias de opresión. Sin ser exhaustivos, se trata de un marco teórico-metodológico que transforma la comprensión de la desigualdad al revelar cómo el poder y las estructuras de dominación confluyen entre sí, demostrando que los sistemas de opresión operan de manera simultánea (Ríos, 2019). Desde la interseccionalidad se busca dirigir la mirada hacia el sistema de dominación para exponer su estructura, cuestionar sus reglas y funcionamiento, y exigir respuestas políticas, evitando que las mujeres sigan siendo jerarquizadas (Busquier y Parra, 2021).
4 En el contexto latinoamericano, la interculturalidad referencia un proceso sociopolítico que busca transformar las relaciones de poder históricamente desiguales mediante la promoción de la convivencia, la justicia social y la descolonización (Solano-Campos, 2013). Este concepto adquiere sentido desde los actores que la impulsan, en especial, el movimiento indígena y las comunidades afrodescendientes que, desde la década de 1970, en un proceso lento y desigual, emergieron como actores políticos y sujetos de derecho. Este giro implicó la lucha sociopolítica, la redefinición de los Estados nacionales y constitucionales, y la presión internacional.
5 Esta resolución no mencionó a la Organización Mundial de la Salud, a diferencia de la 74/270, debido a las controversias durante su redacción, especialmente entre China y Estados Unidos, que en abril de 2020 anunció su retirada de la organización de salud (ONU, 2020c).
6 Guterres (2021) afirmó que, tras la crisis de la pandemia por coronavirus, la comunidad internacional debía intensificar los esfuerzos para asegurar el acceso a la salud y cumplir el ODS 3, abordando las desigualdades que aumentaron la vulnerabilidad de algunos grupos y promoviendo acciones que respeten los derechos de las futuras generaciones, la acción climática y la protección de la biodiversidad.
7 En este contexto, la comunidad internacional exigió superar la crisis del multilateralismo y de la CID (Guterres, 2021; Gobierno Federal de Brasil, 2023). Así lo manifestaron también los representantes de los países en la Cuarta Reunión del Foro de los Países de América Latina y el Caribe sobre Desarrollo Sostenible (Cepal, 2021c). Los impactos diferenciados de las crisis actuales exigen respuestas coordinadas para evitar mayores fracturas.
8 La información sobre la plataforma está disponible en: https://goo.su/BcnqTt5.
9 Luiselli (2020) subrayó la necesidad revisar los ODS 2, 3 y 17 —relacionados con hambre cero, salud y bienestar, y alianzas como mecanismos para alcanzar el desarrollo sostenible—.
10 Según la encuesta de Latinobarómetro de 2021 (citado por Freeman, 2022), más de la mitad de la población en varios países latinoamericanos estaría dispuesta a ceder derechos democráticos —como las elecciones libres— a cambio de garantías de bienestar básico.
11 Se proponen distintas formas de reinventar la CID, ya sea mediante enfoques críticos desde el sur (Martín, 2015; Ojeda y Echart, 2019), o redefiniendo el papel de los países del sur, como los Brics, para aumentar su representación (Abdenur y Folly, 2015; Abdenur y Gonzalez, 2018). Estas transformaciones deben incorporar una perspectiva descolonial, feminista, ecológica y basada en las epistemologías del sur, que rompa con los modelos hegemónicos de desarrollo (Sire, 2020).
12 Del total de indicadores de los ODS, 110 deben desagregarse por sexo, mientras que 53 son indicadores relevantes para la igualdad de género, 14 de los cuales corresponden al ODS 5. Esta situación representa un gran desafío para los países de la región y requiere una inversión sostenida en la generación y el análisis de nuevos datos (ONU Mujeres, 2017, 2018).