Economía política de la cooperación china en América Latina: continuidades, rupturas,
límites y contradicciones
Political Economy of Chinese Cooperation in Latin America: Continuities, Ruptures, Limits and Contradictions
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Carolina |
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Docente de la Facultad de Ciencias Humanas de la Pontificia Universidad Católica del Ecuador
Ecuador|
Daniela |
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Recibido: 1-diciembre-2024
Aceptado: 30-enero-2025
Publicado: 15-julio-2025
Cómo citar este artículo:
Viola Reyes, C., y Mora Vera, D. (2025). Economía política de la cooperación china en América Latina: continuidades, rupturas, límites y contradicciones. Estado & comunes, 2(21), 85-106. https://doi.org/10.37228/estado_comunes.399
Estado & comunes
Revista de políticas y problemas públicos.
N.° 21, vol. 2, julio-diciembre 2025, pp. 85-106
Instituto de Altos Estudios Nacionales (IAEN)
Quito-Ecuador.
ISSN impreso: 1390-8081 - ISSN electrónico: 2477-9245
https://doi.org/10.37228/estado_comunes.399
Resumen
El sistema-mundo contemporáneo experimenta un desplazamiento progresivo del poder político y económico desde occidente hacia oriente. Este artículo examina las continuidades, rupturas, contradicciones y límites de los modelos tradicional y emergente de cooperación internacional, con especial énfasis en las alternativas de financiamiento ofrecidas por China a América Latina. Se trata de una investigación cualitativa que rastrea elementos teóricos relacionados con los consensos de Washington y Beijing, así como con el papel de los commodities en la dinámica económica regional. La metodología emplea datos oficiales, revisión bibliográfica y análisis de prensa. En un contexto de crisis de la ayuda oficial al desarrollo (AOD), China incursiona en la región mediante un discurso basado en la horizontalidad y los beneficios mutuos; sin embargo, al final impone sus intereses y reproduce las asimetrías históricas de los socios occidentales. Las conclusiones señalan que los condicionamientos de la cooperación china se evidencian en la adjudicación de proyectos de inversión a empresas chinas por parte de países receptores y un notable alineamiento de las políticas públicas nacionales con los intereses del gigante asiático.
Palabras clave: ayuda oficial al desarrollo, Consenso de Washington, Consenso de Beijing, cooperación sur-sur, economía política, estrategia global china, inversión extranjera.
Abstract
The current world system is undergoing a progressive shift of political and economic power from the West to the East. This article explores the continuities, ruptures, contradictions and limits of the traditional and emerging models of international cooperation, focusing on China’s financing alternatives for Latin America. This qualitative research, which traces theoretical elements from the Washington, Beijing and commodity consensuses in regional economic dynamics. In a context of crisis of official development assistance (ODA), China enters Latin America through a discourse of horizontality and mutual benefits, however, it ends up imposing its interests and reproducing historical asymmetries of Western partners. The conclusions indicate that the conditions of Chinese cooperation are evident in the awarding of investment projects to Chinese companies by recipient countries and a notable alignment of their national public policies with the interests of the Asian giant.
Keywords: official development assistance, Washington Consensus, Beijing Consensus, South-South cooperation, political economy, Chinese global strategy, foreign investment.
1. Introducción
China afianza sus relaciones con América Latina en el siglo XXI, reconfigurando el mapa geopolítico de la región y cuestionando la hegemonía económica, política y cultural de occidente, a partir de su propia experiencia como un ejemplo exitoso de que es posible que un país en vías de desarrollo se posicione como una economía emergente en el escenario mundial. Al mismo tiempo, la ayuda oficial al desarrollo (AOD), como concepto clave de la cooperación del siglo XXI, atraviesa una etapa de crisis y agotamiento. Esta fatiga de la AOD es compleja; no puede atribuirse únicamente a la disminución de los flujos, sino que constituye una crítica a las lógicas e intereses que han minado la eficacia del financiamiento para el desarrollo, sustentada en los escasos resultados obtenidos durante más de medio siglo (Mélonio, Naudet y Rioux, 2022; Romero, 1999; Jayathilaka y Bandara, 2009).
Como respuesta, la región ha apostado por el fortalecimiento progresivo de la cooperación sur-sur (CSS) y la cooperación triangular entre países en desarrollo, como mecanismos para consolidar las políticas públicas nacionales y fomentar vínculos con otros Estados con acuerdos más horizontales, recíprocos y de beneficio mutuo (Ayllón, 2013; Ojeda, 2010, 2019). De manera similar, coaliciones sur-sur como los Brics (Brasil, Rusia, India, China y Sudáfrica) “cuestionan las reglas de la política y la economía internacional definidas por las potencias occidentales tradicionales” (Ayllón, 2013, p. 17).
En este escenario, caracterizado por la disminución de los flujos y los cuestionamientos a las prácticas de la cooperación tradicional, China emerge como un actor renovado y comprometido con el desarrollo del sur, al ofrecer múltiples recursos a la región mediante esquemas de cooperación que adoptan la retórica de la CSS. Su discurso incorpora nociones como el respeto a la soberanía, la horizontalidad y la búsqueda de beneficios mutuos, principios recogidos en el Plan de Acción de Buenos Aires (PABA) de 1978. Este documento es una referencia para los países latinoamericanos y ha sido adoptado como guía para estructurar la CSS (Viola-Reyes, 2014; Ojeda y Echart, 2019).
La vigencia de la CSS en la región no responde únicamente a la reducción cuantitativa de los recursos durante el siglo XXI; constituye también una reflexión cualitativa y política sobre los límites de la visión neoliberal impuesta por el Consenso de Washington y su arquitectura político-financiera. En este sentido, la agenda de la CSS —que cuestiona las instituciones financieras occidentales— se alinea con las aspiraciones de proyección global del gigante asiático. Por ello, en su estrategia de cooperación, China critica al Comité de Ayuda al Desarrollo (CAD) de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) y propone una doctrina y narrativa propias, orientadas a la construcción de una arquitectura institucional alternativa (Lo Brutto y Vadell, 2020). A su vez, la defensa de la no condicionalidad y del respeto a la soberanía, expresada en la idea de un destino común compartido impulsada por Xi Jinping, desafía las prácticas políticas de occidente (Schulz y Staiano, 2022).
Desde una lectura crítica de estos antecedentes, este artículo sostiene que el ascenso de China y su modelo de cooperación en América Latina reproduce y profundiza los cuestionamientos al modelo capitalista, liberal y democrático occidental, entendido como único paradigma posible y deseable en la agenda internacional. China demuestra que es factible desarrollarse, emerger y competir en el escenario de las grandes potencias sin transformar la esencia de su modelo económico y político. En este marco, el presente artículo plantea que la dupla desarrollo-democracia pierde vigencia a la luz de la experiencia china, y eleva las preocupaciones en torno al retroceso democrático que afecta a los regímenes políticos en los cinco continentes, cada uno con sus propios matices y particularidades.
Ahora bien, si bien China aporta inversiones y financiamiento con cierto margen de autonomía frente a las potencias occidentales, también evidencia múltiples contradicciones que limitan y vacían de contenido su forma de relacionarse con el sur. El intercambio de recursos naturales por manufacturas y tecnologías —propio de las economías dependientes latinoamericanas (Cardoso y Faletto, 2005)— continúa reproduciéndose y profundiza las brechas estructurales con la llegada de China a la región. Esta tendencia ha generado preocupación entre académicos que advierten sobre procesos de reprimarización (Jenkins, 2015) y de profundización del patrón extractivista exportador (Jenkins, 2009, 2015; Gallagher y Porzecanski, 2010).
Esto configura una tensión entre la visión optimista, que considera al Consenso de Beijing una alternativa que promueve relaciones más simétricas, horizontales y respetuosas de las soberanías nacionales (Cooper, 2004), y visiones críticas que plantean la emergencia de un consenso de los commodities (Svampa, 2013). Este último consenso es entendido como el acuerdo entre el norte y el sur para legitimar y profundizar la extracción de recursos naturales y, con ello, la destrucción de los territorios y los pueblos. Por otro lado, es una relación basada en la interdependencia asimétrica en la que los costos y beneficios no son equitativos para las partes (Herrera-Vinelli, 2021).
Partiendo de la fatiga de la AOD y de la transición de la cooperación internacional hacia actores emergentes, este artículo indaga en las líneas de continuidad y ruptura que China impulsa en América Latina en materia de cooperación. Asimismo, propone identificar los límites y contradicciones de este modelo. Por último, se busca determinar si la relación entre China y la región constituye un nuevo paradigma de cooperación o si representa, simplemente, en otros términos, una reedición de las asimetrías históricas propias de las potencias occidentales. Para delimitar el alcance de estos objetivos, es necesario discutir las transformaciones del mapa geopolítico, reflexionando en torno a la evidencia que resulta de las nuevas dinámicas y enfoques del desarrollo y la cooperación promovidos por China en América Latina.
Desde una perspectiva metodológica, este estudio adopta un enfoque cualitativo centrado en el rastreo de tres procesos clave que permiten comprender la cooperación: los consensos de Washington, Beijing y los commodities. Este abordaje exigió un análisis crítico que, partiendo de teorías generales, se articuló con un caso específico (Waldner, 2014; Bennett y Checkel, 2014; Collier, 2011): la CSS como paradigma, la crisis de la AOD y la cooperación china en América Latina. En la construcción de este relato con rigor metodológico (Mahoney, 2015), se emplearon datos oficiales sobre los montos y flujos de cooperación, provenientes de fuentes como el Banco Mundial, el Consejo de Estado, los ministerios de Asuntos Exteriores y de Comercio de la República Popular China, y el Global Chinese Development Finance Dataset de AidData (2023). La revisión y sistematización de fuentes académicas, así como el análisis de discursos oficiales, también formaron parte del corpus de información.
El artículo se estructura en cuatro secciones. La primera plantea la crisis y el agotamiento de la AOD, así como las alternativas planteadas desde la CSS. La segunda discute las fortalezas de la CSS como opción del sur global, destacando sus principios y diferencias frente a la cooperación tradicional. La tercera sección analiza la transición de China de país receptor a donante estratégico, en el marco de su proyección global y regional, a partir de los principios del Consenso de Washington, del Consenso de Beijing y del consenso de los commodities. Por último, las conclusiones retoman las paradojas derivadas de las contradicciones identificadas a lo largo del análisis.
2. La crisis de la AOD en el siglo XXI
Durante la segunda mitad del siglo XX, en el contexto del conflicto bipolar entre occidente y oriente, el concepto de desarrollo fue impuesto como una categoría de análisis del mundo y como parámetro para la práctica política y la acción institucional. Este concepto fue promovido como un objetivo universal desde la visión estadounidense: “como otros poderes antes de este, los líderes americanos reivindicaron los ideales americanos como ideales universales” (Ó Tuathail, Dalby y Routledge, 1998, p. 47). Por ello, la perspectiva que reflexiona sobre la economía política occidental invita a cuestionar, en primer lugar, el papel que este concepto desempeñó en la consolidación de la hegemonía estadounidense y en la normalización de las relaciones de poder que estructuran el sistema-mundo actual (Wallerstein, 2011).
Desde esta visión, el desarrollo constituye un dispositivo discursivo que reproduce, consolida y naturaliza una relación asimétrica y hegemónica, configurada para generar la ilusión de un objetivo alcanzable, siempre y cuando se respete la “receta” prescrita. Así, los países en desarrollo, desde mediados del siglo XX, buscaron —de manera infructuosa— alcanzar a sus pares industrializados mediante diversas estrategias diseñadas en el centro del sistema, con resultados escasos o incluso contrarios a los objetivos declarados. Siguiendo a Wallerstein (2011) y Marini (2008), la idea de que la aplicación del modelo occidental conduce al desarrollo resulta ser una falacia, pues el subdesarrollo de la periferia es una condición estructural del desarrollo del centro, indispensable para la reproducción del sistema-mundo.
Este dispositivo se materializó en un conjunto de instituciones creadas entre las décadas de 1940 y 1950 para promover los valores del libre mercado y la libertad política, según los intereses de las potencias occidentales (Ó Tuathail y Agnew, 1992). Entre estas destacan el Fondo Monetario Internacional (FMI), el Banco Mundial (BM) y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID). En 1961 se creó la OCDE, encargada de regular y monitorear el desarrollo en el sistema internacional mediante políticas determinadas. En 1969, a través del CAD, la OCDE definió la AOD como el financiamiento que los países desarrollados otorgan a países de ingresos medios y bajos para fomentar su desarrollo económico y social. Desde esta lógica, la noción de subdesarrollo —como construcción política y epistemológica— legitima la existencia de estas instituciones globales y convierte a la AOD en una herramienta técnica al servicio de los intereses políticos de occidente en el sur global (Escobar, 2014).
El primer programa de cooperación internacional fue el Plan Marshall, implementado durante cuatro años a partir de 1948 por el gobierno de Harry Truman. Considerado un éxito en términos de recuperación económica y contención del comunismo en Europa, inspiró dos décadas más tarde el diseño de un plan para América Latina: la Alianza para el Progreso, propuesta en 1961 por el presidente John F. Kennedy. Esta iniciativa surgió como respuesta a las tensiones sociales y a los movimientos revolucionarios de izquierda que emergieron en la región tras el triunfo de la Revolución cubana en 1959. La Alianza se convirtió en un instrumento geopolítico para contener el avance del comunismo en América Latina y el Caribe (ALC), y legitimar el liderazgo de Estados Unidos en la región (Ó Tuathail y Agnew, 1992; Escobar, 2014).
Este programa de ayuda económica y social consolidó al desarrollo como un dispositivo de legitimación, con capacidad para ejercer un efecto disciplinador sobre la economía y la política de los países de ALC que deseaban acceder a préstamos e inversión. En este contexto, occidente se erigió como referente de civilización (Ó Tuathail y Agnew, 1992; Ó Tuathail, Dalby y Routledge, 1998; Preciado y Uc, 2010). Por ello, el mensaje dominante era que los países de ALC debían occidentalizarse, adoptando como propia la receta neoliberal del desarrollo. Este proceso de occidentalización implicaba, para los países endeudados, la aceptación acrítica de un modelo que exigía disciplinar su política fiscal y tributaria mediante la implementación de programas centrados en la reducción del gasto público y en el desmantelamiento progresivo de la arquitectura estatal. Estas medidas se tradujeron, en última instancia, en el debilitamiento de sus frágiles democracias.
A la par, la desregulación de la economía y de los mercados se impuso como condición para acceder a préstamos y programas de desarrollo otorgados por las instituciones financieras de la gobernanza global. Estas prácticas reforzaron la idea de que los países del sur global debían alcanzar su desarrollo como el único camino posible hacia la libertad y el progreso, según los estándares dominantes de la época (Esteva, 2010; Escobar, 2014). Al discurso del desarrollo se sumó la ideología neoliberal capitalista, que permeó las relaciones de cooperación y asistencia financiera, legitimando el derecho de algunos a supervisar y usufructuar la gestión económica de otros (Preciado y Uc, 2010).
Uno de los efectos colaterales de la universalización del modelo neoliberal y de las políticas de ajuste estructural fue el fortalecimiento del cuestionamiento sobre la eficacia de la AOD durante las décadas de 1980 y 1990. La fatiga de la AOD estuvo asociada a su escasa efectividad, los procedimientos burocráticos, la occidentalización y la influencia de intereses comerciales o geopolíticos (Mélonio, Naudet y Rioux, 2022). La evidencia muestra que estos factores no solo limitaron el impacto positivo de la ayuda, sino que, en muchos casos, agravaron las desigualdades internas en los países receptores, favorecieron el enriquecimiento de élites locales o resultaron en un manejo inadecuado de los recursos (Jayathilaka y Bandara, 2009). Al respecto, Sunkel (2006) destacó que la AOD fue una herramienta ideológica del capitalismo destinada a sostener su hegemonía mediante la consolidación de relaciones de dependencia económica entre el norte y el sur.
Otra de las debilidades de la AOD fue la progresiva disminución de los recursos, tanto en cantidad como en calidad (Duarte, 2019), fenómeno atribuible, en parte, a la preferencia del capital privado por inversiones orientadas a la rentabilidad económica de corto plazo. Esto limitó el desarrollo de recursos destinados al sur. Es decir, muchas de las inversiones enmarcadas en la cooperación norte-sur se centraron en asegurar el retorno de excedentes hacia las instituciones donantes, en lugar de promover la reinversión en las comunidades receptoras donde estos recursos se generaban (Duarte, 2019).
El modelo de desarrollo occidental continúa siendo hegemónico, aunque enfrenta cuestionamientos ante la redefinición multipolar de la geografía del poder global (Reyes y Padula, 2019). El ingreso de China al orden geopolítico internacional conlleva la necesidad de repensar esta noción. A ello se suma la aspiración política de China de ocupar un lugar cada vez más relevante en la toma de decisiones a escala global, lo cual demanda profundas transformaciones en las estructuras del poder mundial. Este escenario invita a cuestionar la pretendida “objetividad” de los valores occidentales y la supuesta superioridad civilizatoria de los países del norte, así como a revisar críticamente la universalidad de principios como la libertad individual, el libre mercado, los derechos humanos y la democracia liberal.
3. CSS como paradigma alternativo a la AOD
En respuesta a la crisis de la AOD, la CSS se fortalece como paradigma alternativo de las relaciones sur-sur. Este modelo responde a la necesidad de dichos países de establecer dinámicas de cooperación más equitativas frente al esquema tradicional de cooperación norte-sur (Lechini, 2009). El concepto de CSS comenzó a delinearse durante la Conferencia de Bandung de 1955, evento que marcó un hito al reunir a 29 países de África y Asia en un esfuerzo por consolidar una agenda común de independencia y desarrollo frente a las estructuras coloniales y neocoloniales. Posteriormente, el PABA de 1978 formalizó la CSS como un mecanismo institucional para fortalecer el intercambio de conocimientos, recursos y experiencias entre países en desarrollo, sobre la base de principios comunes como la solidaridad, la horizontalidad y el respeto a los asuntos internos (Ojeda, 2010; Ojeda y Echart, 2019).
La CSS ha buscado diversificar los actores y herramientas de la cooperación, al fomentar un ecosistema más inclusivo que promueve la autosuficiencia y reduce las relaciones de dependencia (Ojeda, 2010; Ojeda y Echart, 2019). En este sentido, ALC se ha constituido como un espacio generador de discursos basados en experiencias propias (Ayllón, 2013). En el sistema internacional, la CSS ha cobrado protagonismo como respuesta a los cambios económicos, sociales y culturales del sur. Como señala Ayllón (2013, citando a Surasky, 2019), su impulso está vinculado a la necesidad de potenciar el comercio y la inversión extranjera directa entre países del sur, así como al reconocimiento compartido de las injusticias en el reparto del poder global. Más allá de las dimensiones económicas del desarrollo, la CSS permite a los países del sur global construir posiciones cada vez más convergentes frente a los desafíos comunes, fomentando la solidaridad y la cooperación basada en experiencias compartidas.
Para autores como Ojeda (2010), desde una perspectiva teórica, la CSS ha sido objeto de diversas interpretaciones dentro del campo de las relaciones internacionales. Para los teóricos neorrealistas, se trata de un concepto idealista promovido por los países menos favorecidos del sistema internacional, cuyo objetivo es resistir la influencia de las potencias industrializadas del norte. Por otro lado, desde un enfoque social constructivista, se valora como un instrumento que fomenta la autoconfianza, alineado con las aspiraciones y proyectos propios de los países del sur, y destaca por su potencial constructivo en el ámbito del desarrollo (Ojeda, 2010).
No obstante, aunque la CSS resulta innovadora en las dinámicas de cooperación de ALC y funciona como un motor de integración regional, enfrenta desafíos que limitan su sostenibilidad y alcance. Entre los principales retos se encuentran las desigualdades internas entre los países del sur, que dificultan la construcción de alianzas verdaderamente equitativas y horizontales. Asimismo, la falta de financiamiento estable continúa siendo un obstáculo para la continuidad de los proyectos y obliga, en muchos casos, a los países de ALC a recurrir a instituciones financieras de Breton Woods, lo que contradice los principios de autosuficiencia y autonomía que fundamentan la CSS (Red Ecuatoriana de Cooperación Internacional y Desarrollo, 2023).
En este contexto, la desilusión de la región con los actores tradicionales —Estados Unidos y Europa—, junto con los desafíos derivados de las transformaciones del orden geopolítico global, ha abierto espacio para la entrada de nuevos actores emergentes como China. La creciente presencia de China en ALC explica, en parte, la capacidad de la región para acceder a nuevas fuentes de inversión, financiamiento, infraestructura y comercio. Esto ha posicionado a China como un socio estratégico en un escenario en el que la pérdida de confianza en los actores tradicionales ha generado un vacío que el gigante asiático ha sabido aprovechar con éxito (Vadell, 2017).
4. De receptor a donante: el ascenso de China en el
sistema económico mundial
El vertiginoso ascenso de China como potencia en el siglo XXI puede entenderse en el contexto de las profundas transformaciones que atraviesa el sistema político y económico global. El crecimiento del Asia-Pacífico puso en evidencia el “desplazamiento continuo del centro del poder geopolítico desde occidente hacia Asia-Pacífico, un cambio que, si en un primer momento fue económico, progresivamente se ha ido convirtiendo también en político y cultural” (El Aynaoui y Woertz, 2016, p. 7). En 2010, China se convirtió en la tercera economía mundial, con una contribución del 9,14 % al producto interno bruto (PIB) global, detrás de la Unión Europea (21,86 %) y Estados Unidos (22,6 %) (World Bank, 2022). Diez años después, en 2020, el PIB chino representó el 18,45 % del PIB mundial, superando a la Unión Europea (17,78 %) y ubicándose detrás de Estados Unidos (23,93 %) (World Bank, 2022).
El surgimiento de China como la segunda potencia económica mundial constituye un ejemplo claro y tangible de un país en desarrollo que logró emerger, cooperar con otros y disputar un lugar en el centro del sistema internacional. Contrario a las predicciones de algunos analistas occidentales, esta proximidad al centro no implicó transformaciones en su sistema político, tal como lo promovía el modelo de desarrollo económico y político occidental (Goodman, 1994, 2014). En este sentido, China afirma que es posible emerger y garantizar bienestar en contextos políticos diversos a aquellos defendidos como universales por occidente (Cooper, 2004; Harris, 2015). La tríada de democracia, liberalismo y desarrollo tambalea ante la evidencia que aporta el sudeste asiático.
Desde la década de 1990, China fortalece su presencia en Asia-Pacífico y Asia Central, consolidando relaciones de comercio, inversión y cooperación en su área de influencia directa, principalmente a través de la Asociación de Naciones del Sudeste Asiático (Asean) y el Grupo de Shanghái. En el siglo XXI, desembarcó con fuerza en ALC, transformando los patrones de comercio, inversión y cooperación a partir de un modelo de “emergencia pacífica”, sustentado en relaciones de beneficio mutuo que contrarrestan el discurso hegemónico occidental, el cual percibe a China como una amenaza o “dragón dispuesto a quemarlo todo” (Harris, 2015).
Cooper (2004) se refirió al Consenso de Beijing como un instrumento que moldeó la hegemonía china a partir de su lugar como país en desarrollo. Desde una mirada optimista, el autor concluyó que: “El Consenso de Beijing ofrece una esperanza al mundo, después del colapso del Consenso de Washington, el fracaso de las negociaciones de la Organización Mundial de Comercio, la implosión de la economía argentina y toda la incertidumbre que implicaba el fracaso del paradigma de desarrollo” (Cooper, 2004, p. 60). Para Cooper, el modelo chino apostó por la complementariedad: transitó del “desarrollo como nosotros” al “desarrollo con nosotros”. Este consenso se distanció del pensamiento prescriptivo del Consenso de Washington, proponiendo una nueva “física” del poder y del desarrollo, alejada de las recetas únicas (Cooper, 2004; Harris, 2015).
El 14 de marzo de 2013, Xi Jinping asumió la presidencia de la República Popular China y elevó las aspiraciones globales del país con el lanzamiento de la iniciativa de La Franja y la Ruta de la Seda2. Estas estrategias fueron presentadas como procesos de construcción conjunta basados en denominadores comunes, orientados al beneficio mutuo, la inclusión, la tolerancia y el aprendizaje compartido (National Development and Reform Commission, Ministry of Foreign Affairs & Ministry of Commerce of the People’s Republic of China, 2015). En palabras del propio Xi Jinping:
A lo largo de miles de kilómetros y años, las antiguas rutas de la seda encarnan el espíritu de paz y cooperación, apertura e inclusión, aprendizaje y beneficio mutuos […] debemos convertir la Iniciativa de la Franja y la Ruta en una ruta de innovación. La innovación es un motor importante del desarrollo. La Iniciativa de la Franja y la Ruta es nueva por naturaleza y debemos fomentar la innovación para impulsarla. (Belt and Road Forum for International Cooperation, 2017, párrs. varios, traducción propia)
El proceso de reordenamiento territorial y geoestratégico posterior a la Guerra Fría da cuenta de la afirmación de un nuevo orden mundial, sustentado en el multilateralismo, aunque mediado por nuevas correlaciones de fuerza que evidencian la pérdida de hegemonía de occidente en el siglo XXI. La progresiva integración de China en la economía y política internacional, bajo la forma de un capitalismo de Estado (Chen, 2002), ha sido un proceso sostenido durante décadas que le permitió superar su rol periférico y proyectarse como actor central. Esta proyección cuestiona las bases ideológicas del sistema internacional, en especial, la supuesta superioridad universal de los valores políticos, económicos y culturales occidentales.
4.1. Cooperación de China en América Latina
En lo que respecta a la cooperación china en ALC, existen seis hitos fundamentales que enmarcan su desarrollo. Uno de los principales, consiste en la publicación del Libro Blanco de las relaciones entre China y ALC en 2008 y 2016 (Hernández, 2017). Ambos libros constituyen un instrumento político y diplomático en sus relaciones con América Latina (Herrera-Vinelli, 2016). Así también, existe una interacción política significativa con la región, por ejemplo, mediante la visita del premier Wen Jiabao a la sede de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe en 2012. El premier declaró en aquel entonces su disposición de fortalecer las relaciones económicas y de cooperación con la región.
Estas últimas se fortalecieron con el marco de cooperación 2015-2019 propuesto por Xi Jinping durante la primera Cumbre de Lideres de China y ALC celebrada en Brasil en 2014, así como a través del Plan de Cooperación 2015-2019 durante la Primera Reunión Ministerial del Foro de China-Celac celebrada en Beijing en 2015. El mismo año se produjo además la visita oficial del premier Li Keqiang a Brasil, Chile, Colombia, Perú y a la sede de la Cepal en Santiago de 2015, en la que afirmó que, pese a la desaceleración del crecimiento económico, la contribución de su país a la región crecería en los próximos años (Hernández, 2017).
En sus discursos oficiales, China se presenta a sí misma como promotora de un nuevo paradigma de cooperación y desarrollo: un actor igualitario3 que fomenta relaciones horizontales con los países del sur, en contraposición a los excesos y abusos atribuidos a occidente. Esto se basa en cinco pilares: “confiar sinceramente en política, cooperar para obtener beneficios mutuos en economía y comercio, aprender mutuamente en los intercambios interpersonales y culturales, cooperar estrechamente en asuntos internacionales y promoverse mutuamente en la cooperación general y las relaciones bilaterales, para forjar una comunidad de destino común” (Ministry of Foreign Affairs People’s Republic of China, 2014, 3.er párrafo, traducción propia).
Estos intereses se concretaron a través de iniciativas como La Franja y la Ruta de la Seda, concebidas como una estrategia para dotar a las políticas chinas de cooperación y a sus proyectos de desarrollo de un anclaje en el espacio euroasiático, articulado a una historia “común” (Rocha, 2017). Más allá del impacto en su entorno regional inmediato, esta estrategia implica una resignificación del sur global desde una nueva lógica de poder que sitúa a China en el centro del desarrollo.
Por otra parte, la ayuda o asistencia que China otorga a países menos desarrollados de África y Asia —y, en menor medida, a América Latina y el Caribe y Europa—4 se incluye en una misma categoría de asistencia externa. En ella se integran tanto los recursos dirigidos a la CSS —con énfasis en la reducción de la pobreza— como aquellos canalizados a través de sus instituciones financieras, en particular, bancos políticos y de desarrollo. En este sentido, nos encontramos ante un nuevo estilo de cooperación (Hernández, 2017), que fusiona en un solo flujo la AOD y otros instrumentos vinculados a intereses comerciales. Esta situación se refleja en los mencionados Libros Blancos, que proporcionan información oficial sobre la distribución geográfica, sectorial y funcional de los recursos, así como sobre el nivel de ingresos de los países receptores.
Entre 2010 y 2012, el monto de cooperación de 14 412 millones de dólares fue distribuido en el marco de la CSS, principalmente hacia África y Asia, en las siguientes modalidades: subvenciones a pequeños y medianos proyectos de bienestar social, cooperación técnica y asistencia humanitaria ($5213,7 millones, es decir, el 36,2 %); créditos libres de interés, destinados principalmente a la construcción de instalaciones públicas ($1171,1 millones, 8,1 %); y préstamos concesionales para la ejecución de proyectos de manufactura e infraestructura, así como para el suministro de equipos, maquinaria y productos electrónicos ($8027,1 millones, 55,7 %) (The State Council of the People’s Republic of China, 2014).
A partir de estas modalidades, fue posible identificar tres componentes: uno de inversiones y subvenciones (o ayudas), otro de carácter comercial y otro financiero-monetario (Vadell, 2017). Según AidData (2023), este financiamiento incluye: 1) un componente concesional —o AOD— menor al de otros donantes, que se concentra mayormente en otras dos categorías; 2) “otros flujos oficiales” (Other Official Flows, OFO), no concesionales o destinados a fines comerciales o representativos; y 3) Vague Official Finance (VFO), o “financiamiento oficial vago”, categoría sobre la que no existe información suficiente para clasificarla como AOD u OFO. Si bien el término AOD suele emplearse como sinónimo de ayuda o cooperación, el concepto de Chinese official finance o “financiamiento oficial chino” es más amplio e incluye todas estas formas de asistencia (Dreher et al., 2017).
Según Hernández (2017), con base en el mismo informe, la cooperación de China en ALC puede agruparse en tres tipos: 1) préstamos del China Development Bank y del Ex-Im Bank entre 2006 y 2017; 2) un tipo de ayuda que puede clasificarse como AOD; y 3) la categoría de OFO. El análisis de los montos destinados a AOD, VFO y OFO en ALC, con base en los datos del AidData (2023) para el período 2000-2023, permite identificar una clara prevalencia de los dos últimos.
Montos de AOD y OFO destinados por China a países de ALC entre 2000-2023, en millones de dólares
Fuente: elaboración propia con base en Custer et al. (2023).
El gráfico 1 evidencia que Venezuela, Ecuador, Brasil y Argentina concentran la mayor parte del financiamiento y los préstamos provenientes de China. No obstante, hay una presencia creciente de flujos clasificados como OFO en países como Perú, Chile, Bolivia y México. En algunos casos, la relevancia de estos flujos refleja una relación más intensa con China en términos de cooperación, por lo que pueden vincularse a recursos que podrían considerarse como AOD y VFO. En cuanto a los sectores de destino, la inversión se concentra principalmente en salud, educación, agricultura, industria, minería, construcción, energía, transporte y almacenamiento, infraestructura social, servicios bancarios y financieros, deuda externa y comunicaciones. Se configura, así, una estrategia orientada al fortalecimiento, promoción y consolidación de los vínculos políticos, económicos, comerciales y financieros entre China y ALC.
4.2. Paradojas y contradicciones del Consenso de Beijing
El siglo XXI marca un cambio radical en las relaciones entre China y América Latina, que durante décadas anteriores habían sido incipientes. La política exterior china en la región ha estado determinada por los excedentes de capital generados a partir del crecimiento económico acelerado del gigante asiático durante más de una década, lo que derivó en una crisis de sobreacumulación, acompañada de una creciente demanda de recursos naturales (Harvey, 2003; Sacher, 2017; Viola-Reyes, 2016). La búsqueda de mejores tasas de retorno del capital y la necesidad de ampliar la proyección del poder chino hacia regiones ricas en materias primas encontraron, a inicios del siglo, un clima político favorable en ALC. Este modelo de desarrollo, basado en la extracción intensiva de recursos naturales para la exportación —impulsado por la alta demanda global, particularmente desde China, y por precios internacionales favorables— fue caracterizado por Svampa (2013) como el consenso de los commodities.
De hecho, el despliegue de recursos económicos y políticos por parte del gobierno chino representó un salvavidas para muchos gobiernos latinoamericanos, al ofrecer un respiro frente a las condicionalidades impuestas por el FMI y el BM en el marco del Consenso de Washington. El ajuste estructural aplicado en la región durante las décadas de 1980 y 1990 dejó un nefasto precedente, que se tradujo en un amplio rechazo a las imposiciones de los organismos de Bretton Woods: “en 1999 el 9 % de la población latinoamericana estaba desempleada y el 43 % por debajo de la línea de pobreza” (Stoessel, 2014, p. 6). Esta desconfianza también generó condiciones favorables en la opinión pública y en las élites políticas para la entrada creciente de capitales chinos.
Según Rosales y Kuwayama (2012, p. 69), “en el período 2005-2009, las tasas de crecimiento de las exportaciones e importaciones entre China y América Latina y el Caribe doblaron las de sus exportaciones e importaciones totales”. Sin embargo, la presencia china en la región ha perpetuado e intensificado un modelo de inserción periférica en el sistema-mundo, basado en la explotación extensiva e intensiva de los recursos naturales, con costos socioambientales significativos:
[…] lo que de modo general aquí denominamos “Consenso de los commodities” subraya el ingreso en un nuevo orden, a la vez económico y político-ideológico, sostenido por el boom de los precios internacionales de las materias primas y los bienes de consumo cada vez más demandados por los países centrales y las potencias emergentes, lo cual genera indudables ventajas comparativas visibles en el crecimiento económico y el aumento de las reservas monetarias, al tiempo que produce nuevas asimetrías y profundas desigualdades en las sociedades latinoamericanas. (Svampa, 2013, p. 31)
El gigante asiático optó por una aproximación estratégica basada en políticas blandas de colaboración mutua, enmarcadas en un discurso centrado en la horizontalidad, el respeto a la soberanía nacional y la ausencia de condicionalidades políticas o económicas (Cooper, 2004; Harris, 2017; Farah y Yates, 2020). Este enfoque favoreció las prioridades de los gobiernos y sus planes nacionales de desarrollo en sectores como servicios e infraestructura, orientados a mejorar las condiciones de competitividad para la exportación de commodities.
A su vez, se alineó con los discursos de recuperación de la soberanía y rechazo a las condicionalidades impuestas por Estados Unidos y el sistema financiero internacional, que erosionaron el poder e influencia occidental en la región sin provocar una confrontación directa. China supo acercarse estratégicamente a países cuyas relaciones con Estados Unidos y la Unión Europea se encontraban en momentos de tensión —por desacuerdos políticos o coyunturales— como Venezuela, Cuba, Ecuador, Nicaragua y Bolivia (Abdenur y Marcondes, 2013).
En este contexto, China comenzó a sustituir a los donantes tradicionales del norte, algunos de los cuales se encontraban en franco retiro o con una presencia cada vez más reducida, concentrada en temas, sectores y espacios específicos, especialmente tras la crisis financiera de 2008 (Abdenur y Marcondes, 2013). En poco más de una década, la influencia china en América Latina creció de forma exponencial, consolidándose en una agenda de acuerdos regionales y bilaterales orientados a fomentar la cooperación, el comercio y la inversión.
Así, China se convirtió en un socio clave en el financiamiento del desarrollo de infraestructura pública. Entre 2005 y 2023, China destinó a la región cerca de 120 mil millones de dólares a través de sus bancos de políticas (policy banks)5 (Ray y Myers, 2024). Estos préstamos se dirigieron principalmente a obras de infraestructura, mientras que, como contraparte, China realizó significativas inversiones en explotación minera y exploración petrolera (Abdenur y Marcondes, 2013).
Esto evidencia que la cooperación china, a diferencia de la cooperación norte-sur —tradicionalmente enfocada en programas sociales—, contribuye a diversificar la agenda temática y se concentra en áreas como la agricultura, la infraestructura económica, la industria, las instalaciones públicas, la educación, la asistencia médica y el cambio climático (Hernández, 2017). Sin embargo, esta modalidad condiciona las prioridades temáticas de la política pública de los países receptores, y se convierte en una herramienta de penetración que apunta a una clara estrategia neodesarrollista, sustentada en la expansión del extractivismo, con efectos estructurales a mediano plazo en las economías de la región (Jenkins, 2009, 2015).
Lo anterior sugiere que no existió una diversificación significativa respecto a los sectores de inversión de los bancos de desarrollo occidentales, lo que refuerza el rol dependiente y subordinado de América Latina en la geopolítica del capitalismo global (Harvey, 2003). Si bien el crecimiento económico de China potencia las relaciones comerciales con la región, también contribuye a la caída de la actividad industrial local y al aumento de las importaciones de bienes manufacturados made in China, reforzando el patrón comercial centro-periferia. Esta situación perjudica el desarrollo industrial y tecnológico y agrava la dependencia histórica del continente respecto del escenario internacional, en contraste con el discurso oficial que proclama los beneficios mutuos de estas relaciones (Lopes, de Andrade y Salgueiro, 2021).
Cabe señalar, que en estos sectores la cooperación china opera bajo las “prácticas de cooperación atada”, lo cual implica la contratación exclusiva de bienes y servicios chinos a través de empresas del mismo país que se adjudican la ejecución de los proyectos (Castro, 2014; Viola-Reyes, 2016, 2021). Los préstamos en condiciones preferenciales —la mayoría de ellos bajo la modalidad de contratos llave en mano— constituyen el componente más significativo de esta cooperación. Entendida en sentido amplio, esta puede incluso superar la AOD recibida por los países en desarrollo y actuar como contrapunto en áreas que habían sido descuidadas en años recientes (Bräutigam, 2011; Hernández, 2017). Estos préstamos benefician, en la mayoría de los casos, a empresas chinas (Vadell, 2017).
Por otro lado, el carácter difuso y poco transparente de la cooperación china impide que esta pueda evaluarse conforme a los criterios utilizados para medir la cooperación tradicional norte-sur en el marco de la OCDE, ni que se enmarque plenamente en sus principios rectores. Si bien esto explica, en parte, por qué el modelo chino es considerado una propuesta distinta —más cercana a la CSS, que cuestiona la AOD tradicional—, el hecho de que la ayuda sea considerada un dato de seguridad nacional, y que múltiples instancias del gobierno chino participen en su implementación, dificulta el seguimiento y control de los recursos y del gasto público. Además, la ausencia de reportes oficiales detallados en los países receptores y la falta de evaluaciones sobre la eficacia de las intervenciones contrastan con los principios de “eficacia de la ayuda” establecidos en la Declaración de París de 2005, especialmente en lo que respecta a la rendición de cuentas y la gestión orientada a resultados (Hernández, 2017).
Según Hernández (2017), la CSS puede entenderse a partir de tres elementos recurrentes en los discursos del establishment chino: el contexto de problemáticas comunes en el que surge; la implementación en distintos ámbitos y mediante diversos instrumentos que materializan su carácter horizontal; y el objetivo de evitar asimetrías. Para Lechini (2009, citado por Hernández, 2017), los dos últimos elementos no serían evidentes en el caso chino. No obstante, en la práctica, el discurso de China en torno a su compromiso con el desarrollo del sur y su apuesta por una CSS más simétrica y concertada alimenta su estrategia de expansión económica, abre caminos para sus empresas y asegura el abastecimiento de recursos naturales (Farah y Yates, 2020).
Por último, si bien es cierto que el centro de gravedad de la economía y la geopolítica mundial se desplaza hacia el sur y el oriente, también lo es que este proceso de relocalización y fragmentación del poder no representa un cambio radical frente a las prácticas asimétricas propias de la relación norte-sur. Las relaciones sur-sur, históricamente enmarcadas en un discurso de horizontalidad y simetría, han sido reapropiadas por China como parte de su retórica de cooperación. Las desigualdades que dichas relaciones reproducen en la práctica evidencian las contradicciones entre el discurso y sus efectos tácitos:
A pesar de que el lenguaje del “ascenso del Sur” o de las “relaciones Sur-Sur” sugiere respuestas distintas y radicalmente nuevas al desarrollo neoliberal, los Estados del mundo en desarrollo soportan y reproducen aún más estas presiones competitivas a través de procesos de mercantilización, explotación y desposesión, al tiempo que intentan paliar sus efectos negativos a través de la política social y la redistribución, o esperan que la industrialización y la modernización nacionales se traduzcan en beneficios sociales tangibles. (González-Vicente, 2017, p. 886, traducción propia)
Las profundas heterogeneidades que caracterizan al sur desmienten el imaginario que concibe a la CSS como un ejercicio de solidaridad entre pares igualmente subdesarrollados. Este relato desconoce las asimetrías de poder que persisten en dichas relaciones. La CSS no garantiza relaciones entre iguales; por el contrario, puede generar nuevas formas de (inter)dependencias asimétricas (Herrera-Vinelli, 2021). La categoría “sur” debe abordarse desde las diferencias de poder estructural entre los países que la integran, es decir, desde los factores que configuran las relaciones de poder en las redes inter y transnacionales subyacentes (Vadell, 2017).
5. Conclusiones
Este artículo analizó cómo la desilusión de América Latina con los actores tradicionales —entre ellos América del Norte y Europa—, junto con los desafíos derivados de las transformaciones en el orden geopolítico global, abrieron el escenario para la entrada de nuevos actores, particularmente China. La creciente presencia del gigante asiático en la región puede explicarse, por un lado, por la crisis de la AOD y su limitada capacidad de respuesta, y por otro, por la habilidad de China para ofrecer alternativas de financiamiento, inversión, comercio e infraestructura. Este posicionamiento le ha permitido consolidarse como un socio estratégico en un contexto de pérdida de confianza en los actores occidentales, generando un vacío que ha sido aprovechado por oriente. Además, la elevada demanda global de materias primas y los precios favorables de los commodities crearon condiciones propicias para una confluencia de intereses entre China y ALC.
En este contexto geopolítico y geoeconómico, y respecto a las líneas de continuidad y ruptura entre la AOD tradicional y el llamado Consenso de Beijing, puede afirmarse que el modelo de cooperación chino difícilmente puede calificarse como CSS. Esta cooperación tiene lugar en un marco de profundas asimetrías estructurales, con múltiples condicionalidades implícitas, y se encuentra desbalanceada a favor de los intereses de China, pese a los discursos de horizontalidad y beneficio mutuo que la acompañan. Las prácticas concretas revelan que la cooperación constituye un instrumento para la promoción de sus intereses estratégicos y comerciales, estableciendo relaciones desequilibradas en las que China aparece como principal beneficiaria. A través del compromiso y entrega de recursos a países en desarrollo, los proyectos se direccionan hacia empresas chinas y condicionan, de forma indirecta, las políticas públicas de los países de ALC, configurando un modelo de cooperación atada.
Asimismo, la demanda china de recursos naturales y la oferta exportable de commodities en ALC fueron factores decisivos para la profundización del modelo extractivista durante las primeras dos décadas del siglo XXI. Si bien no existe un condicionamiento explícito, como el que caracterizó al Consenso de Washington mediante acuerdos de política pública, sí se produce una condicionalidad indirecta que opera a través de relaciones de cooperación, inversión y comercio, generando condiciones favorables a los intereses chinos. De este modo, el Consenso de Beijing se encuentra transversalizado por un consenso de los commodities, que reproduce muchas de las relaciones asimétricas sostenidas históricamente con los socios tradicionales de occidente.
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1 Las autoras expresan un especial agradecimiento a Dyhana Nicole Díaz y Dennise Maite Rodríguez Heras por su valioso apoyo en la recolección de datos y en la sistematización de la información realizada para esta investigación.
2 Corredor terrestre y rutas marítimas que interconectan el Sudeste Asiático con Europa del Este y África, abarcando a 71 países (Kuo y Kommenda, 2018). Hace poco, Panamá fue incluida oficialmente en la Ruta de la Seda, aunque también se ha manifestado interés recíproco entre China y sus principales socios en América Latina. La iniciativa se apoya en una red de instituciones de “desarrollo”, tanto preexistentes como creadas ad hoc, que configuran el discurso geopolítico chino.
3 Según Abdenur y Marcondes (2013, pp. 74-75), en sus relaciones de cooperación, China proyecta una imagen solidaria como “un país amigo, en desarrollo, que busca una situación beneficiosa para todos”, una win-win situation, “una potencia emergente responsable”. Asimismo, el Libro Blanco de 2016 establece como principios rectores de esta cooperación la asistencia externa, el respeto, la igualdad, el cumplimiento de compromisos, los beneficios compartidos y las ganancias mutuas (Vadell, 2017).
4 Este enfoque se refiere a la cooperación internacional para el desarrollo (CID) que China recibe, otorga y en la que participa con miras a contribuir en la solución de problemas globales considerados como bienes públicos, tales como el cambio climático, el combate al narcotráfico y al terrorismo, el VIH, entre otros (Hernández, 2017).
5 Por bancos de política se entiende al conjunto de entidades financieras públicas de la República Popular China encargadas de financiar e implementar la estrategia de internacionalización del capital chino y de sus empresas en todo el mundo. Existen tres bancos de política en China: el China Development Bank (CDB), el Export-Import Bank of China (Eximbank) y el Agricultural Development Bank of China. En América Latina, la presencia de los dos primeros es la más significativa (Gallagher y Myers, 2019).