Ordenamiento ambiental del territorio y conflictos socioambientales en el delta de Tigre, Argentina

Environmental Land Use Planning and Socio-environmental Conflicts in the Tigre Delta, Argentina

Sofía Astelarra1

Investigadora del Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas (Conicet), en el Instituto de Investigaciones Gino Germani de la Universidad de Buenos Aires

sofiastelarra@gmail.com

https://orcid.org/0009-0006-3611-567X

Argentina

Guillermo Iván Bochatón

Investigador en el Departamento de Ingeniería Civil de la Universidad Tecnológica Nacional, Facultad Regional General Pacheco

gbochaton@docentes.frgp.utn.edu.ar

https://orcid.org/0009-0004-9041-9258

Argentina

Recibido: 19-noviembre-2024

Aceptado: 22-enero-2025

Publicado: 15-julio-2025

Cómo citar este artículo:

Astelarra, S., y Bochatón, G. I. (2025). Ordenamiento ambiental del territorio y conflictos socioambientales en el delta de Tigre, Argentina. Estado & comunes, 2(21), 173-200. https://doi.org/10.37228/estado_comunes.392

Estado & comunes

Revista de políticas y problemas públicos.

N.° 21, vol. 2, julio-diciembre 2025, pp. 173-200

Instituto de Altos Estudios Nacionales (IAEN)

Quito-Ecuador.

ISSN impreso: 1390-8081 - ISSN electrónico: 2477-9245

https://doi.org/10.37228/estado_comunes.392

Resumen2

Este artículo examina los conflictos socioambientales surgidos durante la elaboración e implementación de la primera política de ordenamiento ambiental territorial (OAT) en humedales de Argentina, en particular el Plan de Manejo Integral del Delta, en el partido de Tigre (provincia de Buenos Aires). A partir de los marcos teóricos de la ecología política y la planificación territorial, y con base en entrevistas a actores clave y observación de campo, se argumenta que la elaboración de dicho plan fue el resultado de las productividades, es decir, de los conflictos entre la comunidad y las organizaciones civiles frente a los promotores del desarrollo inmobiliario y los barrios cerrados de lujo, ante la ausencia de regulación ambiental. Su implementación generó nuevos conflictos asociados a la resignificación del delta, las islas y el río, debido al mayor involucramiento de la ciudadanía en la toma de decisiones.

Palabras clave: Área Metropolitana de Buenos Aires, delta del Paraná, delta de Tigre, ordenamiento ambiental del territorio, partido de Tigre, Plan de Manejo Integral del Delta.

Abstract

This article examines the socio-environmental conflicts that emerged during the development and implementation of Argentina’s first environmental land-use planning (ELUP) policy in wetlands, specifically the Comprehensive Management Plan for the Delta in the municipality of Tigre, Buenos Aires Province. Drawing on the theoretical frameworks of political ecology and territorial planning and based on interviews with key stakeholders and field observations, the article argues that the elaboration of plan was the result from productivities, that is, from the conflicts between the community and civil society organizations on one side, and real estate developers promoting luxury gated communities on the other, amid the absence of environmental regulation. The plan’s implementation generated new conflicts and processes of re-signification of the delta, the islands, and the river, driven by increased citizen participation in decision-making processes.

Keywords: Greater Buenos Aires Metropolitan Area, Paraná Delta, Tigre Delta, environmental land-use planning, municipality of Tigre, Comprehensive Management Plan for the Delta.

1. Introducción

El cambio climático y la crisis socioecológica han evidenciado no solo la vulnerabilidad de los ecosistemas, sino también las limitaciones de los entes reguladores y de los marcos legales para gestionar el territorio y sus bienes naturales. En este contexto, los humedales y las políticas de ordenamiento ambiental del territorio (OAT) se posicionan como temas clave. Dada su capacidad para regular el ciclo hidrológico, preservar la biodiversidad y mitigar los efectos del cambio climático, estos ecosistemas requieren un abordaje multinivel y multiescalar. Tal enfoque debe articular las competencias institucionales de los distintos niveles de gobierno (local, provincial y nacional), las escalas territoriales relevantes (cuencas, regiones, ecosistemas) y los intereses de actores comunitarios, organizaciones civiles y sectores privados.

Desde las décadas finales del siglo XX, la ecología política latinoamericana y las ciencias sociales han identificado que la cuestión ambiental, históricamente relegada, ingresó en la Administración pública como un problema socio-político. Esta incorporación está ligada a la gestión y a los intereses de organizaciones locales e internacionales en materia ambiental y territorial. Estos actores, en alianza con la comunidad científica y los medios de comunicación, lograron visibilizar y problematizar los conflictos vinculados al uso, control y gestión del territorio y la naturaleza, mediante estrategias de movilización, incidencia política y producción de conocimiento (Sabatini, 1997; Martínez, 2004; Merlinsky, 2013; Leff, 2014; Wagner, 2016).

Entre las décadas de 1960-1970, en el marco de una agenda pública y mediática sobre los modelos de desarrollo del territorio (extractivismo urbano e inmobiliario frente a la gestión sustentable y participativa), surgió una conciencia ambiental que logró permear el tejido político y social (Lopes, 2006) y politizar la relación de la humanidad con la naturaleza o lo no humano (Haraway, 1995). Desde la ecología política, esta conciencia, como constructo social, dependerá de la apropiación, uso y sentido que la “naturaleza” tenga para cada actor en juego, y que se materializa en niveles de conflictividad territorial, institucional y social (Leff, 2014). No obstante, los conflictos no solo son disputas: generan productividades que desencadenan otras formas de institucionalidad, de ciudadanía, conocimiento y territorialidad (Melé, 2003; Azuela y Mussetta, 2008; Merlinsky, 2013).

De acuerdo con Melé (2003, 2016) y Merlinsky (2020), la productividad es todo aquello que resulta de un conflicto socioambiental, sea un cambio, modificación o persistencia de un orden social, más allá del éxito o fracaso de la confrontación. Sabatini (1997) señaló que ciertos conflictos dan lugar a la institucionalización, es decir, motivan la necesidad de elaborar políticas, asignar funciones y deberes a las entidades públicas para mediar en esas disputas. De allí que la política pública y los conflictos ambientales son inherentes entre sí (Azuela, 2006; Cappuccio et al., 2017).

Desde finales del siglo XX, la presión por el uso y control del territorio y los recursos naturales, impulsada por la necesidad de sostener y acelerar los procesos extractivos y las transformaciones urbanas, se incrementó (Merlinsky, 2013; Svampa y Viale, 2014; Pintos y Narodowsky, 2012; Pintos y Astelarra, 2023). Este desarrollo propició la reconfiguración productiva y territorial a nivel local, nacional e internacional, marcada por la expansión de las fronteras, la privatización del suelo, la ocupación de los ecosistemas estratégicos –como bosques, humedales y zonas periurbanas– y la creciente intervención del capital inmobiliario y extractivo en territorios habitados.

Cappuccio et al. (2017) y Azuela (2006) indicaron que esta reconfiguración generó conflictos y permitió la incorporación de la cuestión ambiental y la planificación territorial en la agenda pública mediante la creación de áreas e instancias específicas ligadas al OAT. En líneas generales, este tipo de política fue una herramienta útil para planificar los usos del territorio, determinar los marcos normativos y regulatorios, así como para consolidar los acuerdos multisectoriales que afianzaran el desarrollo sustentable y participativo en diferentes escalas.

Bajo el anterior escenario, este artículo contiene los resultados preliminares de dos proyectos de investigación que adelantan los autores sobre el estudio de los conflictos socioambientales que surgen a partir de la formulación e implementación de políticas de OAT asociadas a los humedales. De manera concreta, se estudia el PMID en Tigre, región natural ubicada en la provincia de Buenos Aires que forma parte del delta del Paraná, en Argentina. La Primera sección de islas, conocida —y mencionada en adelante— como delta de Tigre, se encuentra ubicada en el partido homónimo y es un área de transición o expansión urbana del Área Metropolitana de Buenos Aires (AMBA). Se ubica en el tramo final o frontal del delta del Paraná y está compuesta por islas, ríos y canales formados por los brazos del río Paraná.

En 2013, mediante la Ordenanza 3343 de 2013, surgió la política de OAT denominada PMID, a cargo de la Municipalidad de Tigre, que regula la Primera sección de islas del mencionado delta. Luego, en 2014 la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable de la Nación (2014) aprobó el Plan Integral Estratégico para la Conservación y Aprovechamiento Sostenible en el Delta del Paraná (Piecas-DP), un OAT de alcance regional que, pese a varios intentos, no logra ejecutarse en la actualidad. Por tanto, el PMID de Tigre constituye la primera experiencia de elaboración e implementación de una política de OAT en humedales en el país; por tanto, no existen investigaciones académicas que den cuenta de su evaluación, resultados e impactos.

Esta investigación adoptó un enfoque cualitativo, de tipo descriptivo e interpretativo, orientado a comprender cómo se elaboró e implementó el PMID en un territorio ecológicamente estratégico, en el que las comunidades y organizaciones locales tienen un fuerte protagonismo en la defensa de su territorio. No se busca realizar una evaluación del PMID. Se trata de un estudio instrumental y no concluyente, en el que el PMID es examinado no solo por su especificidad, sino como un caso que permite explorar relaciones de productividad entre el territorio y los conflictos. El diseño metodológico se basó en el uso de diversas técnicas de recolección y análisis de la información, provenientes de fuentes primarias y secundarias, entre ellas:

Para favorecer la claridad y el orden, se realizó una reconstrucción histórica de los conflictos socioambientales entre las décadas de 1980 y 2020, en especial, entre 2008 y 2018, período en el que se intensificó el repoblamiento del delta (Astelarra, 2021, 2023). Se elaboró una línea de tiempo con base en la metodología de Merlinsky (2013), a partir de la cual se identificaron momentos clave y actores involucrados en las principales disputas por el uso y gestión del territorio. Las técnicas cualitativas utilizadas se triangularon con datos cuantitativos provenientes de los censos de población y vivienda realizados por el Instituto Nacional de Estadística y Censos (Indec, 2001, 2022), complementados con estimaciones estadísticas del PMID.

Este artículo se estructura en siete partes. En la primera se presenta un acercamiento al ordenamiento territorial (OT) y el OAT como paradigmas de las políticas públicas, su devenir normativo y su relación con los conflictos socioambientales. En la segunda, tercera y cuarta parte se caracteriza el área de estudio del delta de Tigre, se describen las transformaciones recientes y se abordan los conflictos vinculados al desarrollo inmobiliario y al surgimiento del OAT. En la quinta parte se caracteriza el PMID como política pública de OT, mientras que en la sexta parte se analizan los conflictos surgidos con la implementación de dicha política. En la última parte se presentan las conclusiones.

2. OT-OAT y lugar de los conflictos socioambientales

El surgimiento del OT, así como de la planificación territorial y urbana, data de principios del siglo XX, en el marco de la necesidad de reconstruir las ciudades europeas devastadas por las guerras mundiales, especialmente después de la Segunda (Cappuccio et al., 2017; Reese et al., 2023; Corti, 2015). El OT emergió como una herramienta para reorganizar el espacio físico, social y económico en función de criterios de eficiencia, funcionalidad y desarrollo equilibrado de un territorio determinado (Psathakis, 2010). A diferencia del urbanismo del siglo XIX, que respondía a lógicas de embellecimiento, higiene y expansión, el OT incorporó una visión más “completa”, al considerar no solo el espacio urbano, sino también el medio rural, los sistemas naturales, las infraestructuras y las desigualdades regionales.

Desde la década de 1970, el paradigma modernista de la planificación comenzó a recibir fuertes críticas debido a las dificultades para implementar planes abarcadores, la rigidez de sus instrumentos ante los cambios de los territorios y la inconformidad social frente a intervenciones urbanas que destruyeron el patrimonio histórico (Corti, 2015). Este cambio de paradigma implicó una revalorización del proyecto urbano como instrumento de intervención, desplazando a la planificación tradicional como método de ordenamiento territorial (Reese y Catenazzi, 2011; Reese et al., 2023).

En América Latina, el retorno de la democracia en la década de 1980 permitió que la discusión sobre el territorio se insertara en la agenda pública a partir de la gestión urbana, la participación y el urbanismo centrado en proyectos. Esta discusión fue contraria a los métodos tecnocráticos de los planes reguladores, que, además, fueron jerárquicos y poco participativos. En esa época se inició la preocupación social por los temas ambientales, mientras que la cuestión ambiental ingresó a la agenda pública ante los impactos negativos del crecimiento urbano y la industrialización. En la década de 1990, en el marco de las políticas neoliberales, surgieron nuevos agentes de desarrollo y formas de hacer planificación urbana y territorial, apoyadas en instrumentos más operativos del sector privado (Reese y Catenazzi, 2011).

A principios del siglo XXI, el Estado retomó la planificación frente a las limitaciones del mercado para orientar el crecimiento urbano, la fragmentación espacial en el acceso a bienes y servicios, la creciente dificultad de acceso a la vivienda y los conflictos ambientales derivados del uso del suelo y sus impactos ambientales (contaminación, deforestación, cambio climático, entre otros). La planificación estratégica surgió como respuesta, dando lugar al plan-proceso en contraposición al plan-libro.

Este nuevo proceso impulsó estrategias de desarrollo a largo plazo, integró la planificación y la gestión territorial, y fomentó la consecución de objetivos consensuados mediante la participación de diversos sectores sociales. Además, adoptó un enfoque flexible que permitió su actualización y revisión periódica (Corti, 2015; Reese y Catenazzi, 2011). Esta planificación estratégica se apoyó en planes sectoriales, proyectos urbanos estratégicos y evaluaciones de impacto ambiental, que permitieron concretar los objetivos en acciones definidas, integrando la gestión multiescalar, la sostenibilidad y la participación sectorial.

Particularmente, la OAT surgió a partir de las recomendaciones de la Conferencia de Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente Humano de 1972, que promovieron incorporar el enfoque ambiental al OT tradicional (Cappuccio et al., 2017). De este modo, el OAT buscó armonizar el desarrollo con los procesos ecosistémicos desde una perspectiva integral, compleja y multiescalar. Según Petrelli (2009), el desarrollo sostenible es un paradigma articulador del OAT que integra crecimiento económico, justicia social y preservación ambiental. Además, sostuvo que el suelo —urbano o rural— no solo es un recurso económico, sino también un recurso natural. Así, el OAT representa la evolución histórica de un OT tradicional, tecnocrático y basado en la zonificación, hacia una planificación dinámica y flexible. Este nuevo enfoque incorporó una visión participativa y multiescalar que considera las dimensiones del territorio (Psathakis, 2010), promoviendo una gestión coherente con los principios ecológicos y sociales contemporáneos.

La planificación e implementación del OAT supone el despliegue de instrumentos operativos, normativos, de participación, promoción y desarrollo (Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, 2023), así como el reconocimiento de la zonificación como punto de partida del proceso de planificación, sin restringirlo a la estaticidad de los usos del suelo. En consecuencia, el OAT es una herramienta estratégica que permite abordar críticamente las tensiones entre actores e intereses, al brindar un marco participativo e incluyente para la gestión de los usos del suelo desde un enfoque integral (Psathakis, 2010, citado por Cappuccio et al., 2017).

Los usos del suelo, junto con los impactos socioambientales que generan, plantean desafíos que derivan en tensiones, controversias y conflictos entre diversos actores. Desde finales del siglo XX, proliferan los conflictos ambientales relacionados con el uso del suelo, el agua, los bosques o los humedales, debido a que está en juego su gestión, apropiación, significación y control para realizar actividades productivas, extractivas o urbanas, así como la distribución negativa y positiva de los impactos y efectos derivados (Sabatini, 1997; Leff, 2014; Martínez, 2004).

Los conflictos son generadores de productividad; es decir, producen o modifican las relaciones sociales, provocan cambios en el sistema político o influyen en la construcción de conocimiento, entre otros efectos. Sin embargo, también pueden contribuir a mantener el statu quo y, por ende, perpetuar las condiciones de desigualdad en el uso, acceso o gestión de “la naturaleza”. Merlinsky (2020, p. 7) destacó que la “productividad político-institucional de los conflictos ambientales permite identificar las dinámicas de transacción entre los colectivos movilizados y los poderes públicos, es decir, lo que lleva a una suerte de cierre —aunque sea provisorio— del conflicto”, a partir de diferentes modalidades, siendo una de ellas la creación de políticas públicas (Sabatini, 1997). De acuerdo con Merlinsky (2020, p. 8):

[…] esto conduce a observar cuál es la influencia que ha ejercido el conflicto sobre los modelos de gestión territorial en la definición de lo que diferentes actores enuncian como el modelo productivo local y en referencia a la institucionalización de las políticas públicas. Un punto de análisis importante es establecer si el conflicto ha habilitado dispositivos de participación social en la formulación y/o implementación de estas últimas.

De manera que existen diversas entradas para analizar la relación entre el OAT y los conflictos socioambientales. Por un lado, el OAT es una herramienta de planificación que ordena el suelo para prevenir conflictos, por otro, representa una salida para abordar los conflictos socioambientales existentes (Psathakis, 2010). Por último, en el propio proceso de planificación pueden surgir nuevas controversias (Cappuccio et al., 2017). Por ello, resulta necesario observar las tensiones y contradicciones inherentes al OAT, así como las particularidades de su implementación en contextos urbanos o rurales (Azuela, 2006; Massiris, 2008; Paruelo et al., 2014; Schmidt, 2013).

El registro y monitoreo de los conflictos ambientales, así como la identificación de los actores sociales involucrados, constituyen tareas fundamentales para comprender las dinámicas de la gobernanza ambiental contemporánea. Estos registros no solo permiten visibilizar las tensiones territoriales y las demandas sociales emergentes, sino que también ofrecen información valiosa para analizar cómo las disputas influyen en la creación de estructuras gubernamentales, normativas o políticas públicas que promueven decisiones institucionales integradoras (Cappuccio et al., 2017).

3. Delta de Tigre: ubicación del área de estudio

La Primera Sección de Islas del delta del Paraná, ubicada en el partido de Tigre, Argentina, es conocida como delta de Tigre. Se localiza en el tramo inferior, bajo o frontal del delta del Paraná y cuenta con una extensión de 320 km de islas (Kalesnik, 1997; Fernández, 2002). Esta sección está delimitada geográficamente por el canal Arias al oeste, el río de la Plata al este, el Paraná de las Palmas al norte y el río Luján al sur (véanse mapas 1 y 2). Posee una superficie insular de 224 km2, con más de 350 ríos y arroyos, y representa el 60 % de la superficie total del partido de Tigre (Kalesnik, 1997; Fernández, 2002).

Mapa 1

Ubicación del delta de Tigre

Fuente: elaboración propia (2024).

Por su parte, el delta del Paraná se divide en tramos superior, medio y bajo o frontal, según sus dinámicas ecológicas y socioeconómicas. A finales de la década de 1990 fue definido como un macroecosistema o mosaico de humedales fluviocosteros (Malvárez, 1999), con funciones y servicios socioecológicos fundamentales para la vida (Kalesnik y Quintana, 2006; Benzaquén et al., 2017). El principal condicionante de su estructura socioecológica es el régimen hídrico.

Mapa 2

Partido de Tigre: elevación física e hidrografía del partido de Tigre

Fuente: elaboración propia (2024).

El delta de Tigre, además de ubicarse en el tramo frontal al río de la Plata —lo que le confiere una importancia geográfica y ecológica significativa—, forma parte del AMBA, una de las regiones urbanas más pobladas y dinámicas de Argentina. El delta se encuentra en la intersección de tres cuencas importantes: la del Plata, la de los ríos Reconquista y Luján, y la del río Paraná, lo que le otorga un emplazamiento singular. Se trata de un área de interfaz ecológica que funciona como bisagra entre los ecosistemas fluviales y los espacios urbanos y periurbanos, condición que convierte al delta en un receptor de externalidades tanto negativas como positivas derivadas de los modos de uso y gestión del suelo y del agua en el AMBA y en todo el delta (Di Pace y Barsky, 2012).

3. Transformaciones recientes del área de estudio

Históricamente, el delta del Paraná ha formado parte de distintos modelos productivos, ya sea como proveedor de materias primas —carbón, madera y agua— o como una zona de producción mimbrera, frutihortícola y forestal (Galafassi, 2005). Esto permitió la configuración de un modelo productivo-social asociado a las ciudades circundantes, su inserción internacional y las dinámicas ambientales. Por tanto, los pobladores locales mantienen una estructura social rural adaptada al humedal y una relación fluida con las áreas urbanas colindantes, tanto para los intercambios comerciales como para el abastecimiento de servicios u otros bienes necesarios en sus actividades cotidianas y recreativas (Pizarro, 2019; Galafassi, 2005; Ferrero, 2012).

Los pobladores locales han construido una identidad nombrada como islera, isleña, ribereña o costera. Asimismo, han conformado un acervo de saberes locales vinculados a los distintos modos de manejo, gestión y aprovechamiento del agua de los ríos, los montes, las tierras o las islas (Galafassi, 2005; Astelarra y Domínguez, 2015; Astelarra et al., 2022). Es de anotar que,

Estas poblaciones se adaptan a la dinámica y variabilidad espaciotemporal del ecosistema, a la par que lo han intervenido para su sostenibilidad vital, sin transformarlo drásticamente, dado que, tal como expresan en las entrevistas, “no pueden vivir sin la isla”. De allí que son modos de vida que han co-evolucionado o se han co-creado con el lugar. (Astelarra, 2023, p. 63)

En cuanto a las características demográficas, toda la región deltaica ha transitado hacia un período de emigración y de decaimiento del modelo frutihortícola imperante (Galafasi, 2005). Sin embargo, en el delta de Tigre se observa un proceso de repoblamiento derivado de distintas movilidades: por un lado, el asentamiento ligado al hábitat popular —similar al ocurrido en décadas anteriores en el AMBA (Pírez, 2013)—, resultado de migraciones internas (isleñas), regionales (desde el AMBA) y externas (procedentes de países limítrofes como Paraguay); y, por otro, movilizaciones de sectores de altos ingresos vinculados al turismo y desarrollo inmobiliario (Astelarra, 2017). Los censos del Indec (1991, 2001) registraron un incremento demográfico en el delta de Tigre: de 3168 habitantes en 1991 a 5034 en 2001. Según entrevistas a funcionarios del PMID, la cifra habría ascendido a 12 000 en 2022.

A partir de 1990 surgieron procesos simultáneos de reorganización productiva y transformación territorial. En el delta del Paraná se intensificó el uso del suelo de los humedales para actividades productivas extensivas, industriales e infraestructuras fluviales. Entre las externalidades ecológicas generadas se encuentran la alteración del régimen hidrológico (Brinson y Malvárez, 2002; Benzaquén et al., 2017; Mulvany, 2019), la contaminación del agua, la disminución de funciones ecosistémicas, la alteración de ciclos, flujos y pulsos hídricos y geomorfológicos, la pérdida de biodiversidad y el debilitamiento de las culturas asociadas a estos ecosistemas (Kandus et al., 2011; Fernández, 2002).

El delta de Tigre recibe particularmente estas externalidades negativas derivadas del incremento del parque industrial de la región, entre ellas la contaminación hídrica por vertidos industriales. En este contexto, en 2007 la cuenca del río Reconquista fue considerada la segunda más contaminada del país (Defensor del Pueblo, 2007). Estas presiones antrópicas comprometen el equilibrio del ecosistema deltaico, afectando tanto la biodiversidad como las condiciones de vida de las comunidades locales que dependen de sus servicios ecosistémicos. En ese marco surgen los primeros conflictos ambientales locales (Astelarra, 2020; Fernández y Herrero, 2008; Suárez y Lombardo, 2012; Potocko, 2017).

Simultáneamente, en el AMBA se observa un cambio en los modos de producción urbana, asociado a procesos de renovación urbana, gentrificación, turistificación y desarrollo de urbanizaciones cerradas (countries, barrios náuticos, entre otros). Este proceso fue facilitado por el sector público mediante la construcción de infraestructuras viales y la flexibilización jurídico-administrativa (Pugliese y Sgroi, 2012), lo que permitió a los sectores privados acceder a grandes extensiones de suelo en planicies de inundación, riberas y humedales, destinadas a estas urbanizaciones.

En el partido de Tigre, este fenómeno se manifestó principalmente en extensas áreas inundables y humedales, caracterizadas por un bajo valor del suelo, cuya valorización aumentó debido a las nuevas infraestructuras y a las modificaciones normativas sobre los usos del suelo. Así, el mercado inmobiliario local se caracteriza por la presencia de urbanizaciones cerradas y torres de lujo en el área continental, y por una fuerte presión inmobiliaria por la actividad turística y el emplazamiento de urbanizaciones cerradas en el área insular. Diversos autores han conceptualizado este modelo como urbanismo neoliberal (Pintos y Narodowsky, 2012; Ríos, 2017) y extractivismo urbano-inmobiliario (Pintos, 2023).

Además, el gobiernos local y nacional impulsaron alianzas público-privadas orientadas a fomentar el turismo, lo que generó impactos económicos, culturales y ambientales en el territorio y en las comunidades asentadas en el delta. La inauguración del parque de la Costa en 1997 y la renovación del Puerto de Frutos como Mercados del Delta en 2008 forman parte de estas iniciativas. Sin embargo, “en las islas se dejó vía libre al capital” (Halpin, 2022, p. 56), lo que propició diversas modalidades de turismo —miniturismo, turismo residencial, masivo, estandarizado y experiencial— que derivaron en nuevas formas de subordinación, exclusión y gentrificación de las comunidades locales, así como en la fragmentación del entramado productivo (Halpin, 2022, p. 56).

4. Conflictos en torno al desarrollo inmobiliario
y surgimiento del OAT

En el delta de Tigre surgieron organizaciones locales con fuerte arraigo territorial que elaboraron narrativas y estrategias orientadas a la conservación del humedal, los modos de vida y la producción local. Asimismo, impulsaron el diseño e implementación de políticas públicas comunitarias desde la década de 1980. Estas comunidades protagonizaron diversas luchas territoriales y ambientales que derivaron en conflictos vinculados con la contaminación del agua, la proliferación de barrios cerrados, el abastecimiento eléctrico, el transporte y el acceso al agua potable (Paschkes, 2013; Astelarra, 2021).

Desde finales de la década de 1990, comunidades organizadas promovieron una lucha sobre los efectos socioambientales que generaban en su territorio la proliferación de barrios cerrados. Tal es el caso del proyecto Colony Park, un desarrollo inmobiliario de 300 hectáreas que incluía un barrio privado de lujo con viviendas y servicios exclusivos, cuestionado por la Cooperativa Isla Esperanza y organizaciones ambientalistas locales. El proyecto ejerció violencia sobre pobladores locales, carecía de los permisos jurídico-administrativos requeridos —como el estudio de impacto ambiental— y había provocado daños significativos al ecosistema: dragado y ensanchamiento de arroyos, desmonte de vegetación nativa y alteración de los cursos de agua (Astelarra, 2017). Este conflicto fue judicializado, lo que obligó a la intervención estatal y a la paralización de las obras. Entre 2000 y 2020 se documentaron trece conflictos similares, de los cuales nueve proyectos fueron detenidos (Astelarra, 2020, 2023).

Estos conflictos generaron distintas productividades, entre ellas, la elaboración de una política de OAT. Martín Nunziata, poblador y activista ambiental, señaló en entrevista personal (2018): “Tuvimos que generar una política pública que ponga un freno a los desarrollos inmobiliarios. Es desgastante parar uno a uno los emprendimientos, entonces elaboramos el Régimen de Protección Socioambiental del Delta”. De manera paralela, el entonces intendente de Tigre, Sergio Massa, expresó que era necesario implementar reglas claras para “aquellos que se quieren llevar por delante al Delta […]. Por eso, en pocos días, estamos enviando al Concejo Deliberante, un decreto para que sea convalidado por ordenanza, para suspender aquellas construcciones que se están llevando adelante sin tener en cuenta el respeto por el medio ambiente” (Infoban, 2010).

En 2010 la organización Asamblea Delta y Río de la Plata presentó al Consejo Deliberante de Tigre una propuesta de Régimen de Protección Socioambiental del Delta. Con este antecedente, la Municipalidad financió la elaboración del PMID realizado por la Fundación Metropolitana, la Universidad Tecnológica Nacional – Facultad Regional General Pacheco y otros consultores. Durante la presentación oficial del PMID en 2012, el intendente declaró: “El Plan de Manejo tiene una finalidad de control social y recaudatoria, generar reglas claras acorde a nuestro humedal” (nota de campo, 2012). Como respuesta a la presión social y el descontento frente a nuevos proyectos de barrios cerrados en Tigre y el delta, la Municipalidad sancionó una medida cautelar que puso freno a los emprendimientos inmobiliarios mientras se elaboraba el PMID.

5. PMID de Tigre

Este plan fue aprobado mediante la Ordenanza 3343/13, junto con dos instrumentos adicionales: la Normativa para el Ordenamiento Territorial del Delta de Tigre y Normativa de Construcciones para el Delta. El PMID fue elaborado en dos etapas, mediante un proceso participativo, técnico y multidisciplinario que involucró a diversos actores locales, especialistas y autoridades. La primera etapa, de diagnóstico socioambiental, se desarrolló entre 2010 y 2011, e incluyó encuestas a la población y reuniones con organizaciones locales. La segunda, entre 2012 y 2013, consistió en la redacción de la ordenanza por equipos técnicos, utilizando los insumos generados en la fase inicial.

Hasta su sanción en 2013, el delta del Paraná no contaba con ningún instrumento específico de OT3. El PMID fue reconocido como la “expresión sistemática de la política socio-territorial y ambiental del gobierno municipal para con el Delta bajo su jurisdicción”, cuya función consiste en “trazar los criterios y estrategias centrales de ordenamiento ambiental del territorio” (Municipio de Tigre, 2013, anexo I, p. 5).

El PMID estableció las bases para una gestión integral del delta: “[…] identifica y promueve actividades para la preservación y desarrollo sustentable, con amplio conocimiento de la cultura local y el respeto por el humedal” (nota de campo obtenida durante la presentación del PMID, 2012). Su objetivo principal es mejorar las condiciones de vida de pobladores y visitantes en relación con la naturaleza, valorando el paisaje y previniendo su degradación (véase gráfico 1). Las bases centrales del plan, que devienen en ejes estratégicos de la política pública de OAT, son la protección del humedal, el fortalecimiento de la identidad isleña y el desarrollo sustentable.

Gráfico 1

Bases centrales, principios rectores y estrategias que estructuran el PMID de Tigre

Fuente: elaboración propia (2024) con base en el PMID (Municipio de Tigre, 2023).

A su vez, esta política pública estableció como principios rectores de la planificación y gestión territorial la insularidad, la inundabilidad, la transparencia hidráulica y la biodiversidad. Estos principios fueron presentados originalmente por la Asamblea Delta y Río de la Plata en el Régimen de Protección Socioambiental del Delta. Asimismo, en el marco de la alta conflictividad vinculada con la radicación de barrios cerrados, se sancionó el Régimen de Protección Cautelar Ambiental en el Delta de Tigre mediante la Ordenanza 3178/11.

Gráfico 2

Esquema de interrelación de estrategias e instrumentos del PMID

Fuente: elaboración propia (2024) con base en el PMID (Municipio de Tigre, 2023).

El PMID analiza los escenarios tendenciales y propone un modelo territorial deseado, acompañado de una serie de estrategias para alcanzarlo, basadas en el principio de progresividad. A partir de los ejes estratégicos se derivan 13 programas y 38 proyectos. Asimismo, se plantea la elaboración de instrumentos destinados a articular la planificación con la gestión, entre ellos: el Plan de Gestión Ambiental, el Código de Protección Patrimonial, el Código de Movilidad y Accesibilidad, así como las normativas de OT y de construcción (ver gráfico 2). En cuanto a la metodología, el PMID propone el uso de la recursividad en la planificación, entendida como una articulación dinámica entre líneas de acción que se interrelacionan y escalan en distintos niveles de conceptualización, según la complejidad de los problemas que se busca resolver o de los conflictos a abordar.

6. El OAT y nuevos conflictos

Para sistematizar el trabajo de campo y la revisión documental y periodística, se construyó en una primera etapa una línea de tiempo que, partiendo de 1984 —año en que surge la primera iniciativa de desarrollo local—, sintetiza los hechos mencionados previamente hasta 2024 (véase gráfico 3). En ella se incluyen hitos clave vinculados con las políticas públicas de OAT, su aplicación y los conflictos surgidos durante su implementación.

Gráfico 3

Línea cronológica sobre conflictos y OAT en el delta de Tigre

Fuente: elaboración propia (2024).

En una segunda etapa, y con el fin de organizar sintéticamente la información cronológica anterior, se diseñó una nueva línea de tiempo en formato de infografía (véase gráfico 4). Esta presenta los momentos clave de la relación entre los conflictos socioambientales y las políticas públicas de OAT en el delta de Tigre, lo que permite visualizar los principales hitos ocurridos en cada una de las décadas.

Gráfico 4

Momentos clave en la relación entre conflictos socioambientales y políticas públicas de OAT en el delta de Tigre

Fuente: elaboración propia (2024).

Un primer análisis del gráfico permite inferir que las iniciativas, los conflictos y las políticas públicas en torno al uso del suelo en el delta entre 1980 y 2020 han experimentado transformaciones sustanciales. Se destaca que la mayoría de las iniciativas de defensa del territorio fueron promovidas por la sociedad civil, mientras que los sectores gubernamentales, tanto municipales como provinciales, respondieron mediante la creación de áreas institucionales encargadas de la gestión territorial y la preservación del humedal, como la Delegación Delta en 2008 y el PMID en 2010.

El PMID es una productividad, es decir, una respuesta institucional frente a los conflictos previos, en particular ante el avance del desarrollo inmobiliario y los impactos ambientales generados por los barrios cerrados en Tigre desde la década de 1990. Aunque el PMID logró atenuar la intensidad de los conflictos anteriores, dio lugar a nuevos debates. El primer momento de implementación, entre 2013 y 2014, se caracterizó por la decisión municipal de priorizar la aplicación de la Normativa de Construcciones, lo que provocó la paralización de diversas actividades como la construcción de viviendas y el transporte fluvial de carga pesada, entre otras.

Esta implementación de la política pública afectó negativamente las actividades laborales de los pobladores, quienes, además, no fueron debidamente informados sobre su puesta en marcha. Esta situación generó tal malestar en la comunidad que surgió la Asamblea Isleña “Primero de Mayo”, en mayo de 2013, y convocó a una manifestación pública llamada “Marcha de las Botas”4, en la que más de 500 personas pidieron la derogación de la ordenanza y del PMID. Consecuentemente se interrumpe la implementación de la Normativa de Construcciones y se iniciaron reuniones entre diferentes funcionarios e integrantes de dicha asamblea durante casi un año.

En las entrevistas realizadas, los pobladores locales mencionaron que presentaron una propuesta para modificar la normativa, en la que incorporaban adecuaciones al modo de vida isleño, tales como el tipo de autoconstrucción de viviendas isleñas, diferenciadas de los complejos turísticos e inmobiliarios. También plantearon otras problemáticas, como la insuficiencia de los centros de salud isleños, la ineficiencia del transporte público fluvial, etc. Las reuniones fueron inconducentes y no se resolvieron los problemas ni se tuvo en cuenta dicha propuesta. Entonces, las organizaciones socioambientales y vecinos conformaron el CAPI con el objetivo de asesorar a los funcionarios públicos; sin embargo, la Municipalidad discontinuó las reuniones y el PMID dejó de implementarse.

Además, la Dirección de Ordenamiento Urbano y Territorial de la Provincia de Buenos Aires no homologó la Ordenanza 3344/13 del Delta de Tigre, ya que no se ajustaba al marco normativo del Decreto-Ley 8912/77, que regula el uso del suelo provincial. Realizó observaciones para su corrección y homologación. Las entrevistas realizadas a funcionarios municipales e integrantes del CAPI arrojaron que el municipio no las confeccionó y los expedientes de este proceso administrativo se extraviaron, por lo que debieron iniciar nuevas gestiones en 2019.

El segundo momento de implementación del PMID ocurrió entre 2018-2022, con el nuevo mando municipal. El intendente Julio Zamora propuso reactivar el PMID haciendo uso de la Ordenanza 3343/13, que había dispuesto el seguimiento y actualización de dicha política. Luego, por Decreto Municipal 2145/2018, institucionalizó al CAPI para funcionar como nexo entre esta y organizaciones de la sociedad civil; órgano asesor que emite recomendaciones y propuestas sobre la aplicación del PMID y otras políticas que afectan al delta. Su propósito es gestionar el territorio y preservar los humedales, asimismo, tiene la facultad de designar la Dirección de PMID.

El primer director electo fue Luis Cancelo, exconcejal municipal e integrante de organizaciones ambientales. El CAPI y la Dirección del PMID, debido a la ambigüedad percibida respecto al contenido normativo del plan, promovieron la sanción de la Ordenanza 3693/19, en la que se prohíbe la realización de urbanizaciones como barrios cerrados, barrios náuticos, clubes de campo, countries, marinas y similares.

En entrevistas a Luis Cancelo y otros integrantes del PMID, se expresó que, en 2020, en el contexto de la emergencia sanitaria por la covid-19, la aplicación del plan se orientó a acciones de asistencia a la población, como el reparto de agua potable, el traslado de personas en situación de riesgo o de medicación, entre otras. También se abordaron problemas y conflictos vinculados con el acceso y uso del suelo en loteos formales e informales, tanto por parte de sectores con dificultades de acceso a la vivienda como de desarrolladores inmobiliarios.

En este marco, resurgió el conflicto por la radicación del barrio cerrado Comarcas del Guayracá, de 20 hectáreas, que no cumplía con los requisitos jurídico-administrativos, como la presentación de estudios de impacto ambiental, entre otros. Para abordar estos conflictos, la Dirección del PMID implementó la Ordenanza 3693/19, que regula y controla las obras ilegales, y, a la par, impulsó una política de mediación para la resolución de conflictos vecinales por el uso y acceso al suelo.

Asimismo, en la zona de frente de avance de islas se hizo público otro conflicto entre un poblador isleño conocido como ‘Rulo’ —quien vendía posesiones de tierra en situación de irregularidad jurídica a personas de nivel socioeconómico medio-alto—, familias isleñas vecinas, organizaciones ambientales locales y la Municipalidad. Esta área, definida en el PMID como reserva dada su reciente formación ecológica, no debía estar habitada. No obstante, a partir de estas sesiones de posesión dominial, la zona comenzó a poblarse y se la denominó Rulolandia (Domínguez, 2022). El CAPI y otras organizaciones locales caracterizaron este conflicto como un caso de privatización y venta ilegítima e ilegal del suelo.

En el organigrama municipal, la Dirección de PMID dependía del secretario de Gobierno, Mario Zamora, con quien se iniciaron acciones legales para frenar las obras particulares, lo que intensificó el conflicto. El secretario de Gobierno derivó su resolución al área legal y dejó de brindar apoyo a la gestión del PMID. Según los testimonios, “surgieron diferencias” y “rispideces con el Ejecutivo municipal”; además, el plan carecía de presupuesto suficiente para afrontar la complejidad de su aplicación normativa (entrevistas a Pablo Cremona y Luis Cancelo, funcionarios del PMID, 2022).

Ante ello, Cancelo renunció como director, y el CAPI eligió como nueva directora a Cecilia Hemming, isleña, docente e integrante de organizaciones locales, quien continúa consolidando el PMID mediante la incorporación de personal, el control y regulación del uso del suelo, la mediación vecinal, la educación ambiental, entre otras acciones. Además del presupuesto asignado para insumos de librería y movilidad, solicitó ampliarlo para incluir drones y embarcaciones.

Este momento de implementación del PMID estuvo limitado por la dificultad del Ejecutivo local para otorgar el presupuesto necesario para aplicar el OAT, consensuar acciones frente a la regulación de usos del suelo y conflictos asociados, así como por la falta de sostenimiento de los canales de diálogo entre el CAPI y el intendente. Por último, los funcionarios asociados al PMID fueron cesados o renunciaron. En ese contexto, el CAPI elaboró un comunicado en el que señaló la inacción municipal y afirmó que “el Delta no es una prioridad para el municipio de Tigre” (CAPI Delta, 2022, página web).

Un tercer momento de implementación del PMID se dio finales de 2022 y 2023, cuando el intendente Zamora nombró un nuevo equipo y designó como director a Santiago Serantes, dueño de una inmobiliaria e integrante de la cámara de comercio local. A diferencia de las gestiones anteriores, el director no fue elegido por el CAPI, lo que generó descontento y movilizaciones locales. Sin embargo, Serantes abrió un proceso participativo de modificación del PMID que se extendió durante un año; además, se centró en relevar la oferta de alojamientos turísticos, dada la ausencia de regulación, y atendió otras problemáticas locales, como los incendios de baja intensidad. En ese período, se reactivó el conflicto con el barrio cerrado Comarcas del Guayracá, que logró consolidarse debido al cambio en la política gubernamental, más flexible hacia los conjuntos inmobiliarios.

Desde 2024, se inicia un cuarto momento caracterizado por la decisión del Ejecutivo municipal de reducir el rango administrativo y político del PMID, pasando de dirección a coordinación, lo que implicó una disminución de personal, presupuesto y capacidad de gestión. Se nombró como coordinador a Federico Adolfo Sruoga Lacamoire, isleño y trabajador del servicio de recolección de residuos local. Para 2025, se detuvo el proceso participativo de modificación del PMID.

8. Conclusiones

Enmarcado en el enfoque teórico-práctico de la ecología política y la planificación territorial, y mediante una metodología cualitativa orientada al abordaje de conflictos socio-ambientales, este trabajo se centró en estudiar la elaboración e implementación del Plan de Manejo Integral del Delta en el partido de Tigre, provincia de Buenos Aires. Esta política constituye el primer instrumento de ordenamiento ambiental territorial (OAT) para humedales en Argentina. En particular, se exploró la relación entre los conflictos socioambientales y las productividades que generan, tales como la institucionalización de una política pública de OAT y la resignificación del territorio como humedal, a partir de un mayor involucramiento de la ciudadanía en la toma de decisiones.

Asimismo, el OAT se configura como una práctica de planificación del territorio con enfoque ambiental que no puede disociarse de las políticas públicas impulsadas por los distintos niveles del Estado. Estas, a su vez, emergen de conflictos socioambientales promovidos por comunidades, asambleas locales y organizaciones civiles comprometidas con la defensa del ambiente. En Tigre, tras el repoblamiento del delta en la década de 1980, surgieron los primeros conflictos vinculados con el desarrollo inmobiliario hacia fines de los años noventa.

Estas disputas se intensificaron en la década de 2000, con la construcción de barrios cerrados que evidenciaron el incumplimiento de requisitos y licencias jurídicas-administrativas, actos de violencia contra los lugareños, daños al ecosistema y el desmonte de la vegetación nativa. Una de las productividades de estas controversias fue la elaboración e implementación del PMID en la década de 2010. Por ende, en Tigre, el desarrollo inmobiliario y el turismo masivo han sido factores que impulsaron los conflictos territoriales; en este marco, el PMID es una productividad que emana como una respuesta impulsada por la sociedad civil organizada, mientras que las instituciones y los tomadores de decisiones respondieron con la formulación de un marco normativo que integra la dimensión ambiental al ordenamiento del territorio.

El conflicto asociado a la implementación del PMID se centra en los tipos de desarrollo permitidos en el delta, la definición de los sujetos que conforman la identidad local y los mecanismos —así como los actores—responsables de regular los procesos territoriales. La institucionalización de la Dirección del PMID y del CAPI cumple una doble función. Por un lado, el PMID actúa como un actor que intermedia, canaliza y estabiliza los conflictos ambiental-territoriales. Por otro lado, el CAPI representa una instancia novedosa de participación ciudadana que incorpora las propuestas de comunidades y organizaciones locales, ejerciendo incidencia en la gestión del delta. Puede considerarse que la institucionalización de ambos espacios constituye una forma de ordenamiento ambiental comunitario, que representa un antecedente significativo para el diseño de políticas públicas de gestión territorial local. No obstante, esta experiencia presenta límites.

Entre estos límites, destaca que la apertura a procesos participativos puede generar nuevos conflictos, controversias y tensiones, especialmente con actores gubernamentales. La decisión de los gobiernos municipal y provincial de promover modelos de desarrollo basados en la expansión inmobiliaria y la oferta turística, junto a mecanismos participativos de OAT, derivó en un desequilibrio entre la explotación de “la naturaleza”, la sustentabilidad socioambiental y la participación ciudadana. Esta tensión contribuyó a los cambios políticos en la Dirección del PMID, en su debilitamiento institucional del plan y a la discontinuidad de los logros alcanzados por cada gestión. Así, se reinstaló la desvinculación entre planificación territorial y política ambiental, al tiempo que la institucionalización tendió a desarticular los conflictos sociales en lugar de canalizarlos.

Para finalizar, la implementación del PMID puede comprenderse a través de al menos cuatro momentos, cada uno atravesado por nuevos conflictos y formas de participación, ya que el proceso de institucionalización del OAT movilizó diversas expectativas entre los actores involucrados. Las futuras investigaciones podrían centrarse en la caracterización de estos momentos, focalizándose, por un lado, en la perspectiva de los actores sociales —expectativas, logros, dificultades, significaciones y narrativas— y, por otro, en la dimensión jurídico-normativa, considerando las escalas local, provincial y nacional involucradas del PMID, así como su articulación con los distintos paradigmas de la planificación territorial.

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  1. 1 La autora se desempeña además como docente en la Universidad Tecnológica Nacional - Facultad Regional General Pacheco (Argentina).

  2. 2 Este artículo presenta resultados parciales de dos proyectos de investigación en curso. El primero se titula Estudio de caso de la implementación del Ordenamiento Ambiental Territorial en el Delta del Paraná. Aportes para la formación en ingeniería civil para el Desarrollo sustentable (PID: MSPPAGP0009828), desarrollado en la Facultad Regional General Pacheco de la Universidad Tecnológica Nacional (UTN-FRGP). El segundo corresponde al proyecto de reconocimiento institucional Conflictos socioambientales, apropiaciones y significaciones en torno a los humedales de la Primera sección de islas del Delta del río Paraná, Partido de Tigre (1990-actual) (PRI: R24-54), del Instituto de Investigaciones Gino Germani adscrito a la Universidad de Buenos Aires (IIGG-UBA).

  3. 3 Cabe mencionar que el Piecas-DP —acuerdo interjurisdiccional entre las provincias de Buenos Aires, Sante Fe y Entre Ríos para la gestión de los humedales del delta del Paraná— se encontraba en desarrollo paralelo y atravesó un extenso período de inactividad.

  4. 4 Las personas isleñas, militantes y simpatizantes llevaron botas de goma durante la marcha —calzado característico del trabajo en el delta— como símbolo de la vida isleña y de la relación cotidiana con en el humedal.

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