La política exterior argentina frente a los conflictos en Ucrania y la Franja de Gaza durante
el gobierno de Fernández
Argentine Foreign Policy Regarding the Conflicts in
Ukraine and the Gaza Strip During
the Fernández Administration
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Ornela Fabani |
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Investigadora asistente del Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas (Conicet)
Argentina|
Emilse Calderón |
Investigadora adjunta del Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas (Conicet)
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Recibido: 9-agosto-2024
Aceptado: 1-febrero-2025
Publicado: 15-julio-2025
Cómo citar este artículo:
Fabani, O., y Calderón, E. (2025). La política exterior argentina frente a los conflictos en Ucrania y la Franja de Gaza durante el gobierno de Fernández. Estado & comunes, 2(21), 127-146. https://doi.org/10.37228/estado_comunes.382
Estado & comunes
Revista de políticas y problemas públicos.
N.° 21, vol. 2, julio-diciembre 2025, pp. 127-146
Instituto de Altos Estudios Nacionales (IAEN)
Quito-Ecuador.
ISSN impreso: 1390-8081 - ISSN electrónico: 2477-9245
https://doi.org/10.37228/estado_comunes.382
Resumen
Este artículo tiene como objetivo explicar el posicionamiento argentino frente a los conflictos en Ucrania (febrero de 2022) y en la Franja de Gaza (octubre de 2023) durante el gobierno de Alberto Fernández. Para ello, se adopta un enfoque cualitativo mediante un estudio de caso, empleando como técnicas de recolección de datos el fichaje bibliográfico y documental de fuentes primarias y secundarias, trabajadas con el método de análisis de contenido. El marco teórico se basa en el realismo neoclásico. Se sostiene que el posicionamiento del gobierno de Fernández puede explicarse, por un lado, por el impacto de los escenarios de conflicto en el deterioro de la gobernanza de los asuntos de seguridad internacional y la intención de Argentina de preservar sus relaciones con los Estados involucrados; y, por otro, por una estrategia de inserción internacional de corte autonomista, la ubicación secundaria de ambos conflictos en la agenda y su limitada repercusión en la sociedad nacional. Finalmente, los hallazgos empíricos vinculados a estas variables sistémicas y domésticas indican que dicho posicionamiento estuvo en línea con los postulados históricos de la política exterior argentina, procurando un diálogo fluido y prudente con todos los actores involucrados.
Palabras clave: Alberto Fernández, condicionantes externos, condicionantes internos, Franja de Gaza, política exterior argentina, realismo neoclásico, Ucrania.
Abstract
This article aims to explain Argentina’s positioning regarding the conflicts in Ukraine (February 2022) and the Gaza Strip (October 2023) during the administration of Alberto Fernández. To this end, a qualitative approach is employed through a case study, using bibliographic and documentary records of primary and secondary sources, analyzed through content analysis. The theoretical framework is based on neoclassical realism. It is argued that the Fernández administration’s position can be explained, on the one hand, by the impact of these conflict scenarios on the deterioration of international security governance and Argentina’s intention to preserve its relations with the states involved; and, on the other hand, by an autonomist-oriented strategy of international insertion, the peripheral role of both conflicts in the national agenda, and their limited impact on Argentine society. Finally, the empirical findings related to these systemic and domestic variables indicate that this positioning was consistent with the historical principles of Argentine foreign policy, aiming for a cautious and open dialogue with all involved parties.
Keywords: Alberto Fernández, external constraints, internal constraints, Gaza Strip, Argentine foreign policy, neoclassical realism, Ukraine.
1. Introducción
La conflictividad del siglo XXI está marcada por la complejidad, un rasgo preponderante que se intensifica con la articulación entre la persistencia de una lógica interestatal y la irrupción de formas no tradicionales posteriores al fin del enfrentamiento bipolar. Asimismo, son conocidas las dificultades de la Organización de Naciones Unidas (ONU) para desplegar un mecanismo de gobernanza certero, único y eficaz a través de su Consejo de Seguridad. A ello se suma el hecho de que el proceso de transición en el orden internacional, caracterizado por la emergencia —y en algunos casos, reemergencia— de nuevas potencias, no ha contribuido a que dicho mecanismo funcione adecuadamente.
Esto se explica, en parte, por la constatación de que la gobernanza global se ha convertido en un campo de disputa por la legitimidad, en el cual los principales actores promueven sus visiones sobre cómo debe gobernarse el mundo. En lo relativo a los asuntos de paz y seguridad internacional, persisten los criterios establecidos tras la Segunda Guerra Mundial (Kobayashi, 2017). De hecho, estas nuevas potencias —específicamente China, Rusia e India, y en un segundo plano, Sudáfrica y Brasil— comparten una narrativa crítica respecto de la necesidad de revisar y reformar tales criterios.
En este contexto, eventos disruptivos como la invasión de Rusia a Ucrania y la guerra en la Franja de Gaza evidencian la imposibilidad de alcanzar una gobernanza global efectiva. También reflejan el inicio de un nuevo proceso internacional que exige el reconocimiento de una realidad distinta, la cual implica el reacomodo de ciertas instituciones internacionales (Miliband, 2023). Este proceso abarca tanto la dimensión estratégico-militar como la político-diplomática de las relaciones internacionales que, en el mediano y largo plazo, podría derivar en nuevos alineamientos y realineamientos por parte de las potencias, los Estados medianos y los países periféricos.
La relevancia geopolítica de este escenario justifica la elaboración del presente artículo, cuyo objetivo es explicar el posicionamiento de Argentina frente a los conflictos bélicos en Ucrania (febrero de 2022) y en la Franja de Gaza (octubre de 2023) durante el gobierno de Alberto Fernández. Se sostiene que dicho posicionamiento se explica, por un lado, por el impacto de los escenarios de conflicto sobre el deterioro de la gobernanza de los asuntos de seguridad internacional y la intención del gobierno argentino de preservar sus relaciones con los Estados involucrados en estas disputas; y, por otro lado, por una estrategia de inserción internacional de corte autonomista, la ubicación secundaria de ambos conflictos en la agenda nacional y su repercusión limitada en la sociedad argentina.
El primer apartado precisa el enfoque teórico-conceptual y metodológico adoptado. El segundo analiza la relevancia estratégica de los escenarios ucraniano y gazatí en el tablero geopolítico global. Los apartados tercero y cuarto examinan el posicionamiento de Argentina en cada uno de estos escenarios, considerando su estrategia de inserción internacional, la sensibilidad del gobierno frente a los conflictos bélicos y su repercusión social. Por último, se presentan las conclusiones.
2. Consideraciones teórico-conceptuales y metodológicas
Desde una perspectiva teórica, este artículo se inscribe en el paradigma realista, que concibe la política exterior de todo Estado como el resultado de acciones y reacciones frente a circunstancias y coyunturas del entorno internacional. No obstante, dado que el realismo clásico minimiza el papel de las dinámicas domésticas en el desarrollo de dicha política, este trabajo se ancla específicamente en los aportes del realismo neoclásico, por su reconocimiento del condicionamiento ejercido por el contexto interno (Rose, 1998; Schweller, 2006).
En términos más precisos, se entiende que el ámbito doméstico actúa como una variable interviniente sobre la política exterior, al mediatizar el impacto de los condicionamientos sistémicos (Rose, 1998). En consecuencia, se descarta la premisa, propia del realismo clásico, de que los factores internos carecen de influencia en los procesos de formulación y ejecución de la política exterior. Por el contrario, se reconoce que el ámbito de análisis no debe limitarse exclusivamente a los condicionantes externos (Robles, 1996; Lasagna, 1996). Desde esta óptica, y en línea con Rosenau (1969), se reivindica la importancia del vínculo nacional-internacional en tanto objeto de una investigación sistemática, sostenida y comparada. De esta manera, se intenta superar las limitaciones de las perspectivas realistas y neorrealistas en relación con el rol de la política interna, según lo plantea Moravcsik (1993).
La mirada teórica adoptada en este estudio también relativiza la centralidad del poder material de los Estados, asociado a variables entre las que se incluyen la población, el territorio, las capacidades militares, el desarrollo socioeconómico y la dimensión de la economía nacional (Schweller, 2006). En ese sentido, se busca equilibrar ciertos supuestos propios del realismo —teoría dominante en las relaciones internacionales— con las particularidades del caso empírico analizado (Glaser, 2007).
En sintonía con lo expuesto, se concibe la política exterior, por un lado, en términos de una política interméstica (Putnam, 1988; Rosenau, 1967), influida de manera simultánea por factores internos y del entorno internacional. Esta perspectiva adquiere particular relevancia en el caso argentino, dada su condición de Estado mediano, en desarrollo y situado en América Latina (Anzellini y Castro, 2012). Por otro lado, se la entiende también en calidad de política pública, reconociendo que el Estado —instancia que diseña y ejecuta dicha política— no actúa en tanto actor racional unificado. En esta línea, la política exterior se define en términos de una política pública que se orienta y despliega principalmente en el ámbito internacional, y que determina la posición del Estado frente a los temas de la agenda global y los cursos de acción que asume en las distintas dimensiones de las relaciones internacionales (Calderón, 2022a).
Desde el punto de vista metodológico, se adopta un enfoque cualitativo, por considerarse el más adecuado para la recolección y reconstrucción de la evidencia empírica que sustenta la hipótesis de investigación. Este enfoque se concreta mediante un estudio de caso, en el que se emplean técnicas de recolección de datos basadas en el fichaje bibliográfico y documental de fuentes primarias y secundarias, analizadas mediante la técnica de análisis de contenido. Entre las fuentes primarias se incluyen: declaraciones de funcionarios del gobierno del expresidente Fernández, comunicados oficiales de la Cancillería argentina, la Directiva de Política de Defensa Nacional (DPDN, 2021) y resoluciones del sistema de Naciones Unidas. Las fuentes secundarias comprenden libros, informes de centros de investigación y artículos de prensa nacional e internacional.
Por último, el concepto central de posicionamiento internacional de Argentina se operacionaliza a través de cinco variables. Dos de ellas son sistémicas: el impacto de los escenarios de conflicto en el deterioro de la gobernanza global de los asuntos de seguridad internacional, y la relación de Argentina con los Estados involucrados, tanto de manera directa como indirecta. Las tres restantes son domésticas: la estrategia de inserción internacional vigente, la sensibilidad del gobierno frente a los escenarios bélicos y la repercusión de estos conflictos en la sociedad argentina.
3. Los influjos de las variables sistémicas en la política exterior argentina frente a los escenarios en Ucrania y Gaza
En lo que se refiere a la coyuntura bélica inaugurada en Ucrania el 24 de febrero de 2022, es importante comprender que la decisión del Kremlin es congruente con el discurrir de los 24 años de Vladímir Putin en el poder y su estrategia de inserción internacional, que abreva en el ideario de la doctrina Primakov, la cual apunta a devolverle a Rusia el lugar que se considera le corresponde en el sistema internacional en función de sus recursos, capacidades e historia (Ministerio de Relaciones Exteriores de Rusia [MRER], 2000). Dado que esto se tradujo en la búsqueda de reconstruir su liderazgo regional e impedir la intromisión de occidente y la Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN) en su extranjero cercano, Ucrania y el escenario abierto con la revuelta del Maidán en 2013 se transformaron en un objetivo político estratégico para Moscú.
Dichos elementos resultan relevantes para analizar el impacto del escenario de conflicto en Ucrania con relación al deterioro de la gobernanza de los asuntos de seguridad internacional como variable sistémica, pues el sistema internacional ya venía dando señales de hallarse debilitado en sus capacidades para ejercer dicha gobernanza. Particularmente, desde los acontecimientos en Libia durante 2011, que derivaron en la pérdida de legitimidad de la norma Responsabilidad de Proteger, y la sucesiva inacción del Consejo de Seguridad frente a conflictos como el ocurrido en Siria. Esto acontece en el marco de la menguada tolerancia de las potencias nuevas con respecto a los criterios que rigen de facto la gobernanza y que implican la vigencia de un doble estándar (Calderón, 2024).
Asimismo, e independientemente de las modificaciones que puedan acontecer en el mapa de Europa —considerando la declaración de independencia proclamada por Donetsk y Lugansk y su correspondiente anexión a Rusia—, la estabilidad estratégico-militar se encuentra comprometida. En este sentido, piénsese en los movimientos tácticos realizados por las fuerzas armadas occidentales y la OTAN, la pérdida de vigencia de los acuerdos de control de armas y la incertidumbre relativa a la amenaza nuclear. Además, también debe sopesarse la onda expansiva que alcanza a otros Estados, los cuales buscan posicionarse del modo más conveniente frente a un escenario complejo que involucra, directa e indirectamente, a las potencias militares más relevantes del mundo.
En el caso de las potencias emergentes, el comportamiento predominante está marcado por el pragmatismo, dado que, en todos los casos, se mantienen abiertos los canales de comunicación con Moscú y sus vínculos en los diferentes ámbitos de las relaciones internacionales. Así, China, India, Turquía y Brasil sostienen una posición frente al conflicto que no subestima la determinación ni las capacidades del Kremlin. En el caso de China e India, sus abstenciones en los foros internacionales, la continuidad e incluso la profundización de sus relaciones económico-comerciales, así como el estrechamiento de sus vínculos dentro del bloque Brics y de la Organización para la Cooperación de Shanghái, acompañan a Moscú y facilitan el ejercicio de lo que considera su derecho a sentirse seguro en un contexto amenazante (Calderón, 2022b). Por su parte, occidente y las potencias tradicionales —Estados Unidos y la Unión Europea—, en su apuesta por el desgaste bélico de Rusia, han alimentado las capacidades de defensa de Kiev. Asimismo, refuerzan sus esquemas de defensa nacionales mediante el incremento del gasto y la ampliación de la arquitectura de la OTAN con nuevas incorporaciones (Sipri, 2024).
Por consiguiente, mientras el conflicto bélico se prolonga, queda al descubierto la vigencia de la conflictividad interestatal, la centralidad de la figura del Estado y sus intereses estratégicos, y la fragilidad del proceso de transición en el orden internacional, en el marco de la consolidación del ascenso de China y del surgimiento —o resurgimiento— de nuevos polos de poder. Esta serie de certezas condiciona la mirada de Argentina sobre el sistema internacional y confirma las presunciones plasmadas en el diagnóstico geopolítico de la DPDN de 2021 sobre la persistencia de la violencia interestatal, la inacción del Consejo de Seguridad y la incidencia de la contienda interhegemónica en dicho escenario.
Pasando a la segunda variable sistémica, relativa a la relación de Argentina con los Estados involucrados en el conflicto de modo directo e indirecto, durante el gobierno de Fernández se sostuvo una inserción externa no disruptiva, con una cercanía a occidente y Washington. En este sentido, se sucedieron reuniones de primer nivel y Argentina participó activamente en el foro donde la Casa Blanca ejerce un liderazgo hemisférico: la Conferencia de Ministros de Defensa de las Américas, en 2020 y 2022. Más específicamente, en el ámbito estratégico-militar, se concretaron encuentros en el marco del Grupo de Trabajo Bilateral en 2021 y 2022; hubo una reunión con la comandante del Comando Sur en 2022 y, considerando la planificación de las ejercitaciones militares combinadas de las Fuerzas Armadas entre 2020 y 2023, queda claro el fuerte vínculo con las instituciones castrenses occidentales (Ministerio de Defensa, 2022).
Sin embargo, el posicionamiento del gobierno de Fernández, favorable a entablar un diálogo político maduro con actores de características disímiles y pertenecientes a diferentes latitudes, genera incomodidad en Washington. Del mismo modo ocurre con la decisión de mantener una narrativa distinta, que contraría sus postulados para el abordaje de un tema sensible como la lucha contra el narcotráfico en Latinoamérica (Calderón, 2023). Más aún, cuando el gobierno nacional retomó la retórica de las administraciones de Néstor Kirchner y Cristina Fernández sobre la necesidad de tener una política de defensa autónoma y cooperativa, centrada en los vínculos con Sudamérica (DPDN, 2021), mientras que, con respecto al resto de los Estados miembros de la comunidad internacional, se fomentó un comportamiento tendiente a la diversificación de las relaciones en pie de igualdad.
De este modo, por ejemplo, Rusia y China son percibidos como actores tan relevantes como los países de Europa occidental y, por ende, el vínculo de diálogo político e, incluso, comercial se favorece en los mismos términos y con el mismo énfasis. De ahí que, en 2021, se concretaran la V Reunión de la Comisión Conjunta de Defensa Argentino-China, la VII Comisión Intergubernamental para la Cooperación Técnico-Militar con Rusia y el encuentro virtual entre los ministros de Defensa de Argentina y China.
En consecuencia, y considerando las características que adopta la variable sistémica propuesta en primer término, durante el gobierno de Fernández, Argentina se vinculó con los Estados involucrados directa e indirectamente en el conflicto ucraniano —Estados Unidos, Rusia y China— intentando preservar un diálogo político fluido, pero prudente, en todos los casos. El propósito de ello puede asociarse con la intención del gobierno nacional de evitar que sus decisiones se interpreten como un posicionamiento de apoyo o de crítica rotunda respecto de las acciones externas de tales actores, en un escenario lejano y ajeno a Argentina.
En lo que respecta al conflicto en la Franja de Gaza, este nuevo estallido de violencia se inició tras el ataque de Hamás sobre Israel el 7 de octubre de 2023, que desencadenó la respuesta de Tel Aviv, la cual ha reivindicado su derecho a la legítima defensa. Esta ofensiva, que inicialmente fue de carácter aéreo, derivó en una incursión terrestre que ha devastado la infraestructura civil gazatí, ocasionando además enormes pérdidas en vidas humanas (Pérez Gallardo, 2025).
Este escenario supuso el inicio de una dinámica regional caracterizada por el fuego cruzado entre Israel y Hezbolá, así como también entre Israel y Siria, y el ataque de Irán a Siria, Irak y Pakistán. Ello sin mencionar las agresiones perpetradas por el movimiento Ansar Allah que, en solidaridad con el pueblo palestino, arremetió contra buques de distintas banderas, alegando su vinculación con intereses de Israel en el mar Rojo. Por consiguiente, el deterioro de la situación en Oriente Medio ha puesto en vilo a la comunidad internacional y, una vez más, la gobernanza global en materia de seguridad internacional no ha podido dar respuesta a la escalada regional del conflicto.
En lo concerniente al conflicto palestino-israelí, se ha criticado a la ONU el rol que desempeñó en lo que muchos entienden como el origen de la disputa: la partición del territorio palestino —plasmada en la resolución 181/11—, y su posterior ineficacia para poner fin a un conflicto que, con el paso del tiempo, se ha profundizado. De hecho, durante el período bajo estudio, el rol del organismo distó de constituir una excepción; por el contrario, nuevamente no estuvo a la altura de las circunstancias (EFE, 2023). Sin ir más lejos, a lo largo del mes de octubre de 2023, en reiteradas oportunidades, el Consejo de Seguridad fracasó en sus intentos de detener la guerra entre Israel y Hamás, al no poder alcanzar una resolución que frenara los enfrentamientos. Esto, a raíz de las pujas de poder latentes en el seno de este órgano, entre Rusia y China, por un lado, y Estados Unidos, por el otro, que evidencian —y son parte de— el proceso de transición del orden internacional como expresión de la crisis de la gobernanza global de la agenda de seguridad internacional.
Este estado de cuestiones no pasó desapercibido para el gobierno de Fernández que, en palabras de su vicepresidenta Cristina Fernández, reconoció la existencia de un doble estándar, enmarcado en la disputa entre dos grandes potencias en términos interhegemónicos. Frente a ello, y ante un conflicto que, como se analizará más adelante, no ocupa un lugar prioritario en la agenda de política exterior, Buenos Aires adoptó una postura equilibrada. Esta posición no constituye una novedad, dado que se inscribe en lo que se conoce como el patrón de equidistancia argentino frente al conflicto (Fabani, 2017). Una postura que, entre otros factores, también responde a la relación que el país mantiene con los Estados involucrados en el conflicto, tanto de modo directo como indirecto (Fabani, 2015).
En este sentido, históricamente, Buenos Aires no solo ha buscado preservar el vínculo con Israel y la Autoridad Nacional Palestina (ANP), sino también con Estados Unidos y los países árabes. Washington, actor protagónico del escenario internacional, encuentra en el Estado de Israel a su principal aliado en la región de Oriente Medio, compartiendo valores, fuertes lazos políticos, económicos y en materia de seguridad. Más aún, durante el gobierno de Fernández, Argentina debió preservar el vínculo con la Casa Blanca en un contexto de deterioro de los indicadores económicos, a saber: inflación, recesión y endeudamiento externo (Kanenguiser, 2023). Mientras tanto, los países árabes fueron actores con los que el gobierno de Fernández buscó establecer negocios y obtener financiamiento externo. Al respecto, en abril de 2023, Argentina obtuvo un préstamo por USD 500 millones del Fondo Saudí para el Desarrollo y suscribió otro con el emirato de Catar, destinado a afrontar un vencimiento de deuda con el Fondo Monetario Internacional (FMI) (Cronista, 2023).
4. El influjo de las variables domésticas en la política exterior argentina frente al escenario ucraniano
El comunicado de Cancillería del 24 de febrero de 2022 rechazó el uso de la fuerza en Ucrania y convocó a Rusia a cesar sus acciones militares y a superar la crisis respetando los principios de la Carta de las Naciones Unidas de acuerdo con el Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto (MRECIC, 2022a). Luego, el 28 de febrero, el ministro de Relaciones Exteriores, Santiago Cafiero, condenó la invasión y pidió por la paz. Desde entonces, y en defensa del respeto a los principios de soberanía e integridad territorial, los derechos humanos y el rechazo del uso de la fuerza como mecanismo para resolver conflictos, tanto el ministro Cafiero como el presidente Fernández mantuvieron una posición firme, exigiendo el cese del uso de la fuerza y la detención de la agresión militar rusa, referida en diferentes ámbitos, eventos y foros internacionales con el término invasión. Asimismo, Argentina manifestó su preocupación por la suspensión del acuerdo nuclear entre Moscú y Washington, y sus posibles efectos en la escalada del conflicto (MRECIC, 2023a).
Por su contenido político, también destaca el tuit de la entonces vicepresidenta Cristina Fernández, publicado el 27 de febrero en la red social X. En él recordó que, en 2014, cuando Argentina era miembro no permanente del Consejo de Seguridad, votó a favor de una resolución presentada por Estados Unidos para no reconocer el resultado del referéndum que impulsaba la independencia de Crimea, en defensa de la soberanía, independencia e integridad territorial de Kiev, mientras que Rusia lo vetó y China se abstuvo. Este episodio es entendido por la vicepresidenta como indicativo del doble estándar de las grandes potencias y del anacronismo del derecho de veto en el Consejo de Seguridad: dos problemas centrales que atentan contra la paz y la seguridad internacionales. Cristina Fernández concluyó su publicación convocando a recordar el reclamo argentino por Malvinas y el rechazo al referéndum de los kelpers como ejemplo de coherencia entre ideas y acciones, que —a su entender— “no parecen ser atributos de las potencias globales” (Ámbito Financiero, 2022).
Por otra parte, durante 2022 y 2023, Argentina votó a favor —e incluso copatrocinó— las resoluciones sobre el conflicto en la Asamblea General de las Naciones Unidas y, mientras ocupó la presidencia pro tempore de la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (Celac), adoptó un comportamiento proactivo en la búsqueda de una salida pacífica al conflicto (MRECIC, 2022b)1. Asimismo, respecto de las acciones desplegadas en el escenario bélico, Buenos Aires envió ayuda humanitaria a través de la Agencia Argentina de Cooperación Internacional y Asistencia Humanitaria - Cascos Blancos, realizando doce viajes con donaciones durante el primer año (MRECIC, 2023a) y desplegando dos misiones territoriales, en las que expertos nacionales de la Comisión Cascos Blancos asistieron en tareas de evacuación y contención a personas refugiadas ucranianas en Polonia y Rumania (Télam, 2023).
Sin embargo, el país no se plegó a los proyectos presentados en organismos técnicos ajenos a la temática de fondo sobre paz y seguridad internacional, como el Grupo de Acción Financiera Internacional o la Organización Mundial del Turismo, y tampoco lo hizo dentro del G20 o de la Organización de Estados Americanos (OEA) (Infobae, 2022). De igual manera, las sanciones económicas contra Rusia no se hicieron efectivas, ejecutándose solo aquellas emanadas del Consejo de Seguridad (Dinatale, 2023), y el gobierno se negó a acceder a las reiteradas solicitudes de provisión de sistemas de armas y recursos de transporte militar y logísticos, así como al pedido del presidente Zelenski para dirigirse ante el Congreso (BBC, 2023).
Este derrotero de pronunciamientos políticos del gobierno de Fernández, además de situarse en el contexto de las variables sistémicas trabajadas en el apartado anterior, puede ser analizado en función de tres condicionantes correspondientes al ámbito doméstico. Siguiendo los aportes de Schweller (2006): la estrategia de inserción internacional vigente, la sensibilidad del gobierno frente al escenario bélico y la repercusión de la guerra en la sociedad.
Con respecto a la estrategia de inserción externa —entendida como el conjunto de orientaciones y lineamientos que el Estado implementa para relacionarse externamente (Lorenzini, 2011)—, Argentina ha oscilado entre dos opciones desde el retorno de la democracia en la década de 1980 (Russell y Tokatlian, 2013). Por un lado, y siguiendo una lógica autonomista, ha puesto en valor a América Latina como ámbito natural de inserción externa, procurando ampliar desde allí su capacidad de acción dentro del sistema internacional y recuperando las posiciones tradicionalmente defendidas por su política exterior. Por otro lado, ha abogado por una lógica de vinculación más complaciente y condescendiente respecto de Estados Unidos como hegemón hemisférico. El comportamiento externo del gobierno de Fernández se ubica dentro de la primera línea.
De este modo, durante la presidencia de Fernández se puede identificar un accionar prudente, aunque no por ello pasivo, conceptualizado bajo la idea de activismo multilateral (Calderón, 2022a). En función del diagnóstico plasmado en la DPDN (2021), que marcó la vigencia de la violencia interestatal y las pujas de poder entre las grandes potencias en un momento en que el orden internacional se encuentra en transición, se considera necesaria una presencia internacional activa, orientada a la defensa de los intereses estratégicos y con una vocación de diálogo amplia e inclusiva con actores de distinto nivel de desarrollo y ubicación geográfica. El accionar externo debe ser dinámico y pragmático, y tener como norte una integración inteligente, sin perder de vista que América Latina es la casa común (Frente de Todos, 2019).
De ahí que el objetivo político del gobierno del Frente de Todos fue mantener un posicionamiento cauteloso frente al escenario planteado por el conflicto en Ucrania, conceptualizado como complejo y sujeto a las mencionadas pujas de poder, en las cuales Moscú, pese a no ser el único protagonista, desempeña un rol destacado. Esto se debe a su condición de potencia con capacidades de poder no convencionales y por formar parte del grupo de Estados que emergieron —o reemergieron— en el siglo XXI como potencias nuevas, no occidentales, que despliegan un acompañamiento mutuo en la crítica y el rechazo frente a los avances de occidente y la OTAN en la gobernanza global de la agenda de paz y seguridad internacional (Calderón, 2022b). Por ello, la estrategia de inserción externa evidenció una mirada autonomista, que buscó plasmarse evitando acciones agresivas con los actores involucrados.
Sin embargo, dadas las diferencias al interior de un gobierno configurado como un frente amplio que combinaba tres vertientes de un mismo movimiento político, se perciben matices e intensidades distintas en los pronunciamientos emitidos2. De esta manera, declaraciones como las realizadas por la vicepresidenta denotan una posición de mayor cercanía hacia las nuevas potencias y una actitud más crítica respecto de las potencias tradicionales. Del mismo modo, las gestiones del viceministro de Relaciones Exteriores, Pablo Tettamanti, y del embajador en Rusia, Eduardo Zuain, favorecieron una posición más matizada de la Casa Rosada frente al conflicto, al no condenar al gobierno de Vladímir Putin y mantener abiertos los canales de diálogo con Moscú.
Muestra de ello fue el intento de modificar la orden dada a la representante argentina en la ONU de acompañar el proyecto presentado por Francia y México, que condenaba al Kremlin y llamaba a un cese inmediato de hostilidades (Lejtman y Menegazzi, 2022), procurando en su lugar apoyar el proyecto de Sudáfrica, centrado en la necesidad de ayuda humanitaria, sin condenar la invasión ni señalar a Rusia como agresor. En la misma línea, y con motivo de la gira por América Latina del canciller ruso Serguéi Lavrov en abril de 2023, se ejercieron presiones para que la Casa Rosada lo recibiera (Lejtman, 2023).
Avanzando con la segunda variable doméstica, referida a la sensibilidad del gobierno frente al escenario en Ucrania, esta implica examinar el lugar que ocupó el tema en la agenda gubernamental. En este sentido, durante la presidencia de Fernández, la economía nacional y sus vulnerabilidades crónicas desplazaron al resto de los problemas de agenda, especialmente aquellos que no afectaban de manera directa ni inmediata la cotidianeidad nacional. Los altos índices de pobreza e inflación, la urgencia de atender el problema de la deuda externa, las distintas instancias de negociación y los planes de ajuste fiscal con los organismos financieros internacionales de crédito fueron prioritarios (Kanenguiser, 2023).
En el caso del gobierno del Frente de Todos, la necesidad de renegociar los términos de la deuda con el FMI y las consecuencias del impasse económico generado por la pandemia de la covid-19 articularon la política exterior en función de mostrar voluntad de pago y conseguir los apoyos internacionales necesarios para la negociación. No obstante, debe sopesarse el hecho de que el gobierno de Fernández tuvo como uno de los ejes de su política exterior la defensa de la soberanía sobre Malvinas, desplegando un amplio abanico de decisiones y acciones destinadas a reafirmar este reclamo.
De ahí que la invasión a Kiev, al implicar una violación al principio de integridad territorial, impactara directamente en el gobierno. Por un lado, le ofreció la oportunidad de destacar la vigencia de la violencia como forma de resolución de disputas entre Estados, así como la falta de respeto al principio de integridad territorial como base del derecho internacional, situación que se vincula con el reclamo argentino por Malvinas. Por otro lado, Fernández halló un argumento para posicionarse en contra del doble estándar en situaciones que constriñen los principios de convivencia entre los Estados, pero que —a su entender— son reprochadas o no, dependiendo de quién sea el Estado que las ejecuta.
Finalmente, en el marco de la tercera variable doméstica, relativa a la repercusión de la guerra en la sociedad, se advierte que la comunidad ucraniana en Argentina, compuesta por aproximadamente 450 000 personas —la más importante de América Latina y la séptima del mundo— (Casado, 2022), ha realizado distintas manifestaciones en contra de la invasión, especialmente durante los primeros meses y con motivo del primer aniversario de la guerra. Asimismo, la colectividad rusa —que alcanza los 350 000 integrantes y también es la más numerosa de la región— ha manifestado su incomodidad frente a la guerra (Pérez Sarmenti, 2022).
Por otra parte, fuera de estos sectores específicos, un informe de la consultora D’Alessio IROL (2022) mostró que, hacia finales de marzo, el 64 % de la opinión pública responsabilizaba a Rusia por el conflicto bélico, mientras que el 18 % lo consideraba una guerra justa. Además, el 52 % opinaba que Argentina debía apoyar más enfáticamente a Kiev, el 42 % se inclinaba por la neutralidad, y solo el 6 % consideraba necesario ayudar a Moscú.
Cabe destacar que, con el paso del tiempo, los medios masivos de comunicación redujeron el espacio asignado al desarrollo del conflicto y sus consecuencias, mientras que, durante 2023, la agenda económica ganó relevancia. Consecuentemente, la presencia de comunidades numerosas de inmigrantes y descendientes de inmigrantes de Kiev y Moscú, junto con una opinión pública que mayoritariamente percibe a Rusia como responsable del conflicto, explican en parte que el gobierno de Fernández se haya pronunciado en contra del accionar ruso.
5. El influjo de las variables domésticas en la política exterior argentina frente al escenario gazatí
Tras la incursión de Hamás sobre Israel, el gobierno de Fernández adoptó una posición de rechazo al accionar de la organización radical y, pocas horas después de ocurridos los hechos, el presidente mantuvo una comunicación con su par israelí en la que explicitó su condena, calificando el hecho como un ataque terrorista. Por su parte, desmarcándose del mandatario, la vicepresidenta Cristina Fernández —quien durante su gobierno, en un marco general de equidistancia, se acercó a la parte palestina— evitó, en un pronunciamiento en la red social X, catalogar los ataques como terroristas e incluso mencionar a Hamás. No obstante, condenó la violencia y se inclinó por el multilateralismo, al insistir en la importancia de recuperar los ámbitos de negociación sobre el conflicto (Infobae, 2023).
Una vez iniciados los bombardeos de Israel sobre Gaza, el canciller Cafiero reclamó la liberación de los rehenes y propuso una intervención humanitaria internacional para garantizar los derechos humanos de los niños israelíes y palestinos, enfatizando el sufrimiento de ambos pueblos (La Nación, 2023). Días después, ante el agravamiento de la situación en territorio palestino, la Cancillería sostuvo que “la protección de la población civil debe ser siempre una prioridad en todo conflicto armado” (MRECIC, 2023b, 3.er párrafo) e instó a las partes a respetar las normas del derecho internacional humanitario, exigiendo garantizar el acceso de ayuda humanitaria al pequeño enclave.
En lo que respecta al posicionamiento en los organismos internacionales, Argentina respaldó la resolución A/ES-10/L.25 de la Asamblea General de la Organización de las Naciones Unidas (2023), que solicitó una tregua humanitaria y llamó a que los actores involucrados en la disputa respeten el derecho internacional humanitario y provean suministros y servicios esenciales al enclave. En paralelo, el documento rechazó el “traslado forzoso de la población civil palestina” y reclamó la liberación de las personas rehenes en manos de Hamás. Cabe agregar que, en esos días, Argentina también apoyó una enmienda propuesta por Canadá que rechazaba y condenaba los atentados perpetrados por Hamás y la toma de rehenes, la cual no fue adoptada por no alcanzar el número de votos necesarios.
De cualquier modo, el representante argentino condenó los ataques en su discurso ante la Asamblea General (MRECIC, 2023c). Su alocución evidencia la constante búsqueda de Argentina por mantener un equilibrio en su posicionamiento frente a la disputa. Incluso, tras el inicio de la ofensiva terrestre israelí, un comunicado de prensa del 1 de noviembre destacó que: “Nada justifica la violación del Derecho Internacional Humanitario y la obligación de proteger a la población civil en los conflictos armados, sin distinción alguna” (MRECIC, 2023d, 2.do párrafo). Además, subrayó la necesidad de detener los ataques dirigidos contra la infraestructura civil, y agregó: “La asistencia internacional debe llegar sin restricciones y de manera urgente a la población afectada” (MRECIC, 2023d, 4.to párrafo). Finalmente, en esa misiva también se reclamó por la liberación de las personas rehenes.
En otro orden, tal como ocurrió en el caso de Ucrania, Argentina también envió ayuda humanitaria a Gaza a través de la Agencia Argentina de Cooperación Internacional y Asistencia Humanitaria - Cascos Blancos. La primera carga salió del país a principios de noviembre y consistió en una tonelada de insumos, entre alimentos, ropa y material para la atención médica. En tanto, una segunda carga partió a finales de noviembre, una vez más gracias al trabajo de los Cascos Blancos, en esta ocasión en colaboración con la Cruz Roja Argentina y la ONG Solidaire (MRECIC, 2023e).
Como se mencionó, durante el gobierno de Fernández, Argentina apostó por impulsar un accionar externo pragmático, que tuviese por norte una integración inteligente (Frente de Todos, 2019). En el caso del conflicto en Gaza, esto supuso una postura equilibrada. En efecto, Argentina optó por sostener la política de equidistancia que históricamente ha asumido frente a dicha disputa, lo que le permitió preservar los vínculos con sus protagonistas, así como también con Estados Unidos y los países árabes. Esto se explica por tratarse de un conflicto que ocurre a miles de kilómetros de Buenos Aires, en un escenario donde Argentina no tiene intereses directos en juego.
En lo que atañe al lugar que ocupa el tema en la agenda del gobierno, al igual que en el caso ucraniano, bajo la presidencia de Fernández el deterioro de la situación económica —asociado al fantasma de la hiperinflación y al endeudamiento externo— fue la problemática que concentró la atención del Frente de Todos. Asimismo, cabe recordar que Oriente Medio tradicionalmente no ha ocupado un lugar de relevancia dentro de la referida agenda de política exterior (Fabani, 2023).
En este sentido, más allá de los comunicados de prensa y del posicionamiento asumido en la ONU, Argentina no adoptó una actitud proactiva en lo referente a la búsqueda de una solución definitiva al conflicto que enfrenta a las partes. La gestión de Fernández estuvo lejos de asumir una política de alto perfil en la región, como ocurrió en la década de 1990, cuando incluso se propuso a Buenos Aires como sede de una conferencia de paz (Fabani, 2013). Reflejo claro de esta política de bajo perfil son tanto las escasas visitas de altos funcionarios del país a Oriente Medio como la concentración del vínculo en Arabia Saudita, Kuwait, Catar y Emiratos Árabes Unidos, en función de intereses económicos y comerciales (Fabani, 2023).
Finalmente, en lo que respecta a la tercera variable doméstica —la repercusión de la guerra en la sociedad—, el conflicto iniciado tras el ataque de Hamás en Israel en octubre de 2023 suscitó profundos cuestionamientos en el interior de la sociedad argentina, generando intensos debates en los medios de comunicación, pedidos de explicaciones a funcionarios públicos sobre sus opiniones y posicionamientos, e incluso desacuerdos dentro de distintos sectores del mismo arco político. Siendo Argentina el país con la quinta comunidad judía más numerosa del mundo —la mayor en América Latina (Kronenberg, 2023)— y un Estado con una extensa comunidad árabe, las principales organizaciones comunitarias árabes, musulmanas y judías locales han desempeñado un rol activo en la difusión de sus posturas frente a los hechos. Entre ellas se destacan: la Federación de Entidades Argentino-Árabes (Fearab), la Delegación de Asociaciones Israelitas Argentinas (DAIA), la Asociación Mutual Israelita Argentina (AMIA) y la Organización Sionista Argentina (OSA).
Estas organizaciones sentaron posición y buscaron movilizar a la ciudadanía mediante la difusión de comunicados de prensa y la solicitud de encuentros con las autoridades nacionales. El accionar de estas últimas se reflejó en la masiva marcha convocada de manera conjunta por AMIA, DAIA y OSA, el 9 de octubre de 2023, dos días después del ataque. Por su parte, la Fearab impulsó marchas y manifestaciones organizadas en solidaridad con el pueblo palestino, que contaron con el respaldo de militantes de diversas organizaciones sociales, culturales y políticas, entre los cuales se incluyen sectores de izquierda y del kirchnerismo.
Estas posturas encontradas —fruto de una problemática que lleva años sin una solución definitiva—, junto con la necesidad de preservar el vínculo con las comunidades árabe, judía y musulmana locales, ayudan a explicar la política de equidistancia sostenida por el gobierno de Fernández. Esta se desplegó en un momento particularmente álgido del conflicto, en el que no solo los actores comunitarios, sino también la sociedad en su conjunto, se vieron interpelados por los horrores que tuvieron lugar a raíz de los ataques del 7 de octubre y, posteriormente, como consecuencia de la respuesta israelí en Gaza, que ha provocado miles de muertes, personas desplazadas y la destrucción masiva de infraestructura física.
6. Conclusiones
Frente a los escenarios bélicos en Ucrania y la Franja de Gaza, el gobierno de Fernández adoptó un posicionamiento alineado con los postulados históricos de la política exterior argentina —integridad territorial, resolución pacífica de controversias, respeto del derecho internacional y de los derechos humanos—, procurando un diálogo fluido y prudente con todos los actores involucrados en dichas disputas. Esto se explica, por un lado, por la percepción del impacto de estos conflictos en el deterioro de la gobernanza de los asuntos de seguridad internacional y la intención de Argentina de preservar su relación con los Estados implicados; y, por otro lado, por la estrategia de inserción internacional de corte autonomista, el lugar secundario que ambos conflictos ocuparon en la agenda y su repercusión en la sociedad nacional.
Desde la perspectiva de las variables sistémicas, el posicionamiento argentino frente a estos dos conflictos bélicos respondió a la visión del gobierno y al diagnóstico realizado sobre la dinámica del contexto internacional preponderante. En esencia, la administración de Fernández consideró que se atravesaba un momento de consolidación del proceso de transición en el orden internacional, cuyo impacto en la gobernanza de la agenda de seguridad global dejaba al descubierto la vigencia de la conflictividad interestatal y la centralidad del Estado y sus intereses estratégicos. Por ello, el objetivo del mencionado posicionamiento consistió en evitar la adopción de una narrativa de apoyo o de crítica rotunda respecto de las decisiones vinculadas a los asuntos externos de los actores involucrados en un escenario que, en definitiva, resulta lejano y ajeno a Argentina.
En cuanto a las variables domésticas, la estrategia de inserción internacional —autonomista, pragmática y orientada a la diversificación de vínculos— avaló el comportamiento del gobierno de Fernández, con el fin de evitar acciones agresivas innecesarias con terceros Estados. Esta orientación se expresó en una narrativa que recupera las posiciones tradicionalmente defendidas por la política exterior argentina, sin soslayar la existencia de dobles estándares. Ello condujo a un desempeño internacional activo en cuanto a pronunciamientos en los foros multilaterales y al envío de ayuda humanitaria. No obstante, dicho desempeño no implicó una política de alto perfil orientada a proponer soluciones a estos conflictos, ni supuso un discurso político homogéneo, dado que el gobierno se constituyó en un frente amplio integrado por distintas vertientes.
Respecto de la sensibilidad del gobierno frente a los escenarios en Ucrania y la Franja de Gaza, esta se vio reducida debido a la centralidad y urgencia de la agenda económica. Sin embargo, la circunstancia de la invasión a Kiev permitió fortalecer el eje de política exterior vinculado a la defensa de la soberanía sobre Malvinas, subrayando el principio de integridad territorial en tanto base del derecho internacional. Por otro lado, los reclamos de las comunidades de inmigrantes y descendientes de inmigrantes de Kiev y Moscú, al igual que los de las comunidades árabe, musulmana y judía, muestran la repercusión que estos conflictos tuvieron en la sociedad nacional.
En el caso de la invasión a Ucrania, frente a una Rusia percibida mayoritariamente en calidad de actor responsable de la guerra, el gobierno de Fernández no pudo evitar pronunciarse en contra de su accionar violento e ilegal. En tanto, frente al conflicto originado en la Franja de Gaza tras el ataque de Hamás en Israel, Argentina condenó el accionar terrorista de dicha organización radical y las violaciones a los derechos humanos perpetradas por el gobierno israelí. En función del análisis hasta aquí realizado, se evidencia la pertinencia de las variables relevadas, junto con su articulación para explicar el posicionamiento del gobierno de Fernández frente a los escenarios en Ucrania y la Franja de Gaza.
Para finalizar, es necesario señalar que los resultados de las elecciones presidenciales de noviembre de 2023, que dieron por vencedor a Javier Milei, no fueron definidos por las propuestas en materia de política exterior. Por el contrario, consideraciones económicas, además de sociales y políticas vinculadas al hartazgo con la corrupción y el manejo de lo que se denominó la “casta política”, jugaron un rol central. Asimismo, es fundamental destacar que, a diferencia del gobierno de Fernández que —según lo analizado— optó por una posición pragmática sustentada en el rol articulado de cinco variables analíticas, esta no fue la orientación asumida por el gobierno de Milei. En cambio, bajo su gestión se evidencia una primacía de la variable de inserción internacional, que se impone por sobre las demás aquí analizadas y resulta clave para explicar el nuevo posicionamiento argentino frente a ambas disputas.
Profundizando en este punto, La Libertad Avanza promueve una visión de la agenda geopolítica internacional alineada con Estados Unidos e Israel y su defensa de los valores occidentales, destacando la libertad como principio rector. Esto explica esencialmente el respaldo contundente que el gobierno nacional brindó al presidente Volodímir Zelenski respecto del conflicto en Ucrania, tanto desde el plano discursivo y de acciones concretas, como la incorporación de Argentina al Grupo de Contacto para la Defensa de Ucrania (Grupo Rammstein), con el fin de canalizar asistencia militar y humanitaria. Asimismo, la estrategia de inserción internacional adoptada permite comprender los pronunciamientos del presidente Milei y los comunicados de su oficina en apoyo a Israel, la propuesta de trasladar la embajada argentina a Jerusalén —siguiendo el ejemplo de Estados Unidos—, el cambio de voto en la ONU respecto de la disputa palestino-israelí y, en definitiva, el quiebre de la histórica política de equidistancia.
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1 En 2022, el gobierno de Fernández votó a favor de las siguientes resoluciones: Agresión contra Ucrania (2 de marzo); Consecuencias humanitarias de la agresión contra Ucrania (24 de marzo); la suspensión de Rusia del Consejo de Derechos Humanos (7 de abril); la invalidación de los referendos realizados en Lugansk, Donetsk, Jersón y Zaporiyia (12 de octubre); y Situación de los derechos humanos en la República Autónoma de Crimea y la ciudad de Sebastopol (noviembre). Luego, en 2023, Argentina acompañó la resolución denominada Situación de los derechos humanos en Ucrania a partir de la agresión rusa, en el marco del Consejo de Derechos Humanos.
2 Las vertientes que convergieron en el Frente de Todos fueron: el tradicional Partido Justicialista, el kirchnerismo representado por Cristina Fernández y el Frente Renovador, liderado por Sergio Massa.