Territorios en debate: gobernanza y descentralización en América Latina

Territories under debate: governance and decentralization in Latin America

Entrevista a Evelyne Mesclier

Directora de investigaciones en el Instituto de Investigación para el Desarrollo, Francia

Correo electrónico: evelyne.mesclier@ird.fr

Entrevistada por:

Fernando Barragán-Ochoa

Docente de la Escuela de Seguridad y Defensa del Instituto de Altos Estudios Nacionales, Ecuador

Correo electrónico: fernando.barragan@iaen.edu.ec

Héloïse Leloup

Docente en la Unidad Mixta de Investigación “Agroecología, Innovación, Territorios” del Instituto Nacional de Investigación por la Agricultura, la Alimentación y el Medioambiente, Francia

Correo electrónico: helo.lelaoup@gmail.com

Evelyne Mesclier

Doctora en Geografía por la Universidad París 1 Panthéon-Sorbonne. Se desempeña como directora de investigaciones en el Instituto de Investigación para el Desarrollo (IRD). También ha sido directa adjunta de la Unidad Mixta de Investigación en el Centro de Investigación para la Organización y Difusión de Información Geográfica (Prodig) y directora del Instituto Francés de Estudios Andinos (IFEA). Ha enfocado su carrera en el análisis de las dinámicas territoriales y los procesos de transformación socioespacial, sobre todo en América Latina, y de manera particular en Perú. Ha contribuido a la formación académica, la construcción de redes, la participación en comités editoriales de revistas especializadas y la asesoría de investigaciones doctorales. Mediante una extensa producción académica que incluye libros, artículos y coordinación de dosiers temáticos, su obra ha abordado temas clave como las geografías rurales, las reformas de la tenencia de la tierra y los efectos de la globalización en territorios del Sur Global.

En esta entrevista, en un contexto de reformas de descentralización en América Latina, la Dra. Evelyne Mesclier analiza cómo estos cambios afectan la estructura de gobernanza multinivel. Explora especialmente la integración de la participación ciudadana y, particularmente, de las organizaciones agrarias. Su reflexión se centra en el equilibrio entre democracia, equidad y sostenibilidad en un escenario dominado por la explotación de recursos naturales y complejas dinámicas territoriales. Este enfoque ofrece una perspectiva crítica sobre si la descentralización puede en realidad fomentar la autonomía local o si, por el contrario, refuerza agendas que priorizan la liberalización económica sobre el bienestar comunitario.

Considerando los avances y desafíos en los procesos de descentralización en América Latina, ¿cómo han impactado estas reformas en la estructura de la gobernanza multinivel, particularmente, en la integración de la participación ciudadana? ¿Cuál es el balance entre estos procesos y su capacidad para promover democracia, equidad y sostenibilidad?

En el ámbito de la gobernanza multinivel en América Latina se han observado cambios significativos, especialmente en la forma en que se ha integrado la participación ciudadana. Este fenómeno se enmarca en procesos de descentralización, que, aunque no son la única manifestación de la gobernanza multinivel, constituyen un componente crucial. La descentralización, en teoría, debería favorecer un mayor diálogo entre la sociedad civil y el Estado, fortaleciendo la democracia mediante mecanismos como el voto y presupuestos participativos.

Sin embargo, la realidad es más compleja. Aunque la descentralización ha avanzado en países como Perú, México, Ecuador, Bolivia y Colombia, su implementación ha variado y sus resultados no siempre se alinean con los ideales de equidad y sostenibilidad. A menudo, como lo mostró por ejemplo la socióloga Marguerite Bey en su comparación entre México y Perú, la descentralización se encuentra interconectada con reformas neoliberales, que también promueven una liberalización económica que puede estar en tensión con los objetivos de la gobernanza multinivel.

El caso peruano es ilustrativo de estos desafíos. La descentralización comenzó a finales de los años 80, se estancó durante el Gobierno de Alberto Fujimori y se reanudó a principios del 2000. Aunque se ha avanzado, la descentralización se ha desarrollado en paralelo a un auge en la explotación de recursos naturales. Esto plantea interrogantes sobre si la gobernanza multinivel realmente puede fomentar la democracia y la equidad, o si solo refuerza dinámicas de explotación extractivista que benefician principalmente a actores económicos dominantes, a menudo en detrimento de la equidad territorial.

El neoliberalismo ha intensificado el comercio y especializado a varios países en la exportación de materias primas o poco transformadas. Según los proponentes del neoliberalismo, es necesario adaptar a las sociedades al liberalismo económico, mediante la disminución de la intervención del Estado central para dejar paso a una gobernanza más eficaz. La descentralización agiliza la relación del sector privado con las autoridades locales y facilita la explotación de recursos. Esto plantea dudas sobre si la descentralización realmente promueve la autonomía local o si refuerza una agenda neoliberal que prioriza la liberalización económica sin consideración por la equidad territorial.

Por ejemplo, con la descentralización, el Estado central peruano les encarga a los gobiernos regionales gestionar proyectos significativos, como la construcción de infraestructuras o la creación de nuevos perímetros de riego, lo cual debería permitirles responder mejor a las realidades locales. No obstante, esto también ha fomentado una competencia por recursos financieros entre territorios, como lo resalta la historiadora y socióloga María Isabel Remy, lo que impide organizar la solidaridad regional y perpetúa desigualdades. Además, los proyectos no siempre generan beneficios notables para la población local.

Así, la gobernanza multinivel en América Latina presenta un cuadro mixto. Mientras que teóricamente podría facilitar una mayor participación ciudadana y democratización, la interacción con políticas neoliberales y la intensificación de la extracción de recursos naturales limitan su impacto en la construcción de sociedades y territorios más justos y sostenibles. Este panorama sugiere que la relación entre descentralización y desarrollo sostenible es profundamente ambivalente, requiriendo un análisis más detallado y crítico de cómo se articulan estas dinámicas en diferentes contextos nacionales.

¿De qué manera están evolucionando las políticas públicas en América Latina para incrementar la participación ciudadana en la gestión de desafíos socioespaciales, como la pobreza urbano-rural, la contaminación y los desastres? ¿Cuáles ejemplos muestran la efectividad de estas políticas?

Las políticas públicas en América Latina desempeñan un papel fundamental en la respuesta a los desafíos socioespaciales. A pesar de las críticas frecuentes sobre su eficacia, existen ejemplos que sugieren que estas políticas pueden fomentar soluciones efectivas mediante la promoción de un mayor involucramiento de las comunidades locales en los procesos de toma de decisiones.

Un aspecto positivo es la evolución en la implementación de proyectos, que ya no se realizan completamente a espaldas de la ciudadanía. Además de las elecciones, herramientas como la elaboración de planes de desarrollo territorial, los presupuestos participativos y las consultas previas, obligatorias antes de intervenir en el territorio de ciertos grupos de población, bajo el amparo de convenios internacionales como el convenio 169 de la OIT sobre Pueblos Indígenas y Tribales, han permitido que las comunidades locales tengan un mayor protagonismo. Aunque el resultado de la consulta no siempre se traduce en decisión, ha aumentado la transparencia y la participación en proyectos que afectan directamente a las comunidades.

Un ejemplo ilustrativo de esta dinámica es el conflicto por el agua entre dos regiones del sur del Perú, estudiado en un libro editado por los especialistas del tema, María Teresa Oré e Ismael Muñoz, en el año 2018. Las comunidades campesinas de la región montañosa de Huancavelica se opusieron a que se realice una nueva obra de trasvase en sus territorios para abastecer a las empresas agroexportadoras de la región costera de Ica, aguas abajo. La agroexportación se desarrolla cada vez más, agotando las reservas de aguas subterráneas. Se abrió un proceso de diálogo y negociación que involucró a los gobiernos regionales de Ica y Huancavelica, así como a diversas organizaciones no gubernamentales. Este diálogo facilitó una mesa de negociación que buscó soluciones equitativas, aunque el resultado final no necesariamente se alinea con prácticas sostenibles: se sigue sobreexplotando el recurso hídrico, como también lo mostró la geógrafa Anaïs Marshall.

De la misma forma, en el norte del Perú, al realizar una investigación colectiva, hemos observado cómo la negociación entre la comunidad campesina Santo Domingo de Olmos, la Junta de Regantes, la municipalidad, las autoridades regionales y el Estado Central permitió, entre otros resultados, que una parte de los agricultores locales logren acceder al agua trasvasada desde la vertiente amazónica de los Andes para ser utilizada por empresas agroindustriales. Este ejemplo demuestra un cambio significativo respecto a décadas pasadas, cuando los proyectos se ejecutaban sin considerar la voz de las comunidades afectadas. Sin embargo, este acceso aún no se ha concretizado en los hechos. Mientras tanto, la comunidad campesina perdió una parte de su territorio, confiscado por el gobierno central para crear los lotes subastados a las empresas. Las familias que ahí vivían tuvieron que aceptar ser desplazadas y perdieron sus tierras. En forma opuesta, el Estado de los años 1960-1970, si bien no era descentralizado, elaboraba proyectos destinados a los pequeños productores.

Estos casos reflejan una tendencia hacia una mayor inclusión y democracia en la gestión de políticas públicas, pero no en sus resultados: el camino hacia soluciones verdaderamente sostenibles y equitativas aún enfrenta numerosos desafíos. La experiencia muestra que, si bien las políticas públicas han comenzado a incorporar la participación ciudadana y la transparencia, la efectividad y sostenibilidad de estas intervenciones siguen siendo áreas que requieren atención y mejora continua.

¿Cómo se pueden diseñar políticas de conservación en América Latina para equilibrar la protección ambiental con el desarrollo económico, integrando de manera efectiva la participación de comunidades locales en la toma de decisiones sobre el uso de sus recursos y tierras?

En el contexto actual, prevalece una tensión entre la preservación del ambiente y el desarrollo económico. Se busca diseñar políticas de conservación de manera que reconozcan y fortalezcan los derechos colectivos de las comunidades locales, sin comprometer el progreso económico. Esto requiere una nueva aproximación que integre la negociación como un componente esencial de la política pública, con el objetivo de permitir la coexistencia de intereses múltiples y a veces contradictorios en un marco de desarrollo sostenible.

Un aspecto notable en América Latina es la presencia de comunidades autóctonas y locales organizadas, Por ejemplo, en Perú, estas comunidades son dueñas de alrededor de la mitad de la superficie agropecuaria del país y asumen diversas funciones, como la resolución de conflictos entre sus miembros. Tienen cierto poder para negociar qué proyectos se llevan a cabo en sus territorios, aunque no están directamente integradas en el organigrama de la descentralización política, a diferencia de lo que ocurre en otros países. Sus autoridades elegidas gozan de bastante legitimidad, ser propietarias a título colectivo de sus tierras les otorga cierto poder; además, una parte de ellas son respaldadas por las instituciones internacionales.

En Perú, en el distrito de Nauta, en el departamento de Loreto, hemos observado cómo las comunidades nativas han negociado con el Estado central para asegurar que los proyectos no solo se realicen con su consentimiento, sino que también consideren sus necesidades y derechos. El pueblo indígena Cocama se opuso a un proyecto que alteraría significativamente el cauce del río Marañón, argumentando que tal modificación afectaría directamente su modo de vida, que depende del río y del bosque circundante, es decir, del respeto por la naturaleza. También defienden los derechos del río contra la contaminación provocada por la explotación del petróleo.

La preocupación por la naturaleza, sin embargo, no siempre es prioritaria en la visión de los pobladores locales, porque necesitan generar ingresos para sí mismos y sus familias. En el sur del Perú, varias comunidades han optado por explotar directamente los recursos minerales para evitar que las empresas externas se lleven todos los beneficios. En el caso estudiado por el antropólogo Alberto Castro, los mineros artesanales, amparados por las comunidades campesinas, coordinan con autoridades locales y con un comité para minimizar el impacto ecológico. Este modelo de gestión comunitaria, sin embargo, no necesariamente toma en cuenta la opinión de las mujeres, como lo subraya otra estudiosa, Caroline Weill, especialmente en asuntos relacionados con la calidad del agua, amenazada por la explotación minera.

A pesar de los avances en participación y negociación, persisten desafíos significativos. En Perú, los gobiernos regionales favorecen proyectos mineros o de agroexportación que buscan beneficios económicos inmediatos y creación de empleos a nivel regional, sacrificando la sostenibilidad ambiental y el bienestar de las comunidades locales. Se otorgaron condiciones muy ventajosas para las empresas, como flexibilidad laboral y beneficios fiscales. Estas negociaciones entre el Estado, central o descentralizado y las empresas raramente favorecen una mejora en las condiciones sociales o la sostenibilidad, sino que se orientan hacia el incremento de beneficios económicos. Esto subraya que, aunque se han logrado avances en los mecanismos de participación y negociación, todavía queda un largo camino por recorrer para asegurar que las políticas de desarrollo y conservación sean verdaderamente inclusivas y sostenibles.

Por lo tanto, es esencial que las políticas públicas incorporen mecanismos efectivos de participación comunitaria y consultas obligatorias no solo como una formalidad, sino como una práctica estándar en la planificación y ejecución de proyectos. Esto permitiría a las comunidades no solo defender sus intereses, sino también contribuir activamente a la creación de soluciones sostenibles que respeten sus derechos colectivos y promuevan un desarrollo económico equitativo.

¿Cómo pueden los modelos de gobernanza urbana y rural en América Latina adaptarse para asegurar un acceso más equitativo a servicios esenciales y vivienda? ¿De qué manera estas adaptaciones pueden fomentar un modelo de desarrollo que integre tanto a las poblaciones urbanas como rurales, promoviendo la equidad, la sostenibilidad y la resiliencia ante vulnerabilidades socioeconómicas y ambientales?

La adaptación de los modelos de gobernanza urbana para asegurar un acceso equitativo a servicios esenciales y vivienda es un desafío crítico, especialmente para las poblaciones marginales y vulnerables. La gobernanza multinivel y la democratización en América Latina presentan un panorama mixto donde los modelos pueden o no ser efectivos para visibilizar y abordar los desafíos de las poblaciones rurales y urbanas marginalizadas.

El Estado, incluso en contextos como Bolivia y Ecuador, donde constitucionalmente se plantea el modelo del “buen vivir”, que supone la protección de la naturaleza, ha favorecido la explotación de recursos como una estrategia para redistribuir la riqueza y financiar políticas sociales. No obstante, esta aproximación, si bien ha permitido reducir los niveles de pobreza, ha incidido poco en las condiciones de vulnerabilidad de la población, lo que implica que eventos de crisis afectan fuertemente a las personas y familias. Esto se hizo evidente durante la pandemia de la covid-19, en particular para la población urbana de los barrios modestos.

Un intento de implementar la gobernanza multinivel se observa en los consejos de recursos hídricos de cuencas hidrográficas, que integran diversos actores como gobiernos, universidades, empresas y comunidades. Estos consejos buscan equilibrar intereses divergentes en un marco inclusivo, aunque enfrentan retos significativos en asegurar una representación efectiva y equidad debido a diferencias de poder, de reconocimiento de los distintos tipos de saberes expertos o locales, a veces también debido a razones prácticas (costo del pasaje para asistir a una reunión, diferencias en la calidad de la conexión internet, heterogeneidad de los problemas enfrentados por las comunidades, pérdida de tiempo en las tareas agropecuarias para el comunero cuando al empleado del Ministerio se le paga justamente para asistir a este tipo de reuniones, etc.), como lo demuestra por ejemplo la economista y geógrafa Sofía Castro. Para responder a estos tipos de desafíos, los investigadores en ciencias sociales subrayan la necesidad de una coconstrucción de los saberes, con experiencias ya bastante desarrolladas en diversos países latinoamericanos.

Por otra parte, en el ámbito urbano, el modelo general es el mismo, el Estado central desempeña un rol diferente que, en las décadas pasadas, estableciendo normativas y programas de apoyo y crédito, pero delegando la construcción al sector privado. Las políticas de vivienda y planificación urbana a menudo resultan de negociaciones entre autoridades locales y actores poderosos, como el sector inmobiliario, en ocasiones sacrificando las necesidades más amplias de la comunidad. Esto se evidencia en la expansión urbana sobre áreas de valor ecológico o arqueológico, donde los desarrolladores negocian con municipios para extender construcciones de manera que impactan negativamente el entorno. Los programas de habilitación urbana o de construcción de viviendas se dirigen a una clase media “mediana” que puede poner una parte del dinero necesario para adquirir un lote y construir su casa, pero no logran atender las necesidades de los más desfavorecidos ni la sostenibilidad a largo plazo.

Además, se observa un aumento de actores locales, incluyendo aquellos que operan de manera ilegal, como los traficantes de tierras, que presionan a los propietarios individuales o a las comunidades campesinas para que cedan sus terrenos. Estas dinámicas de negociación a menudo incluyen elementos de violencia. En el caso de Lima, la expansión urbana, al salirse de los límites de Lima Metropolitana, involucra a nuevos actores, como las propias comunidades y gobiernos regionales y locales vecinos, sin que esto impida la expansión del tejido urbano sobre terrenos inundables o afectados periódicamente por deslizamientos. Los científicos sociales, como por ejemplo el sociólogo y urbanista Gustavo Riofrío, piensan que se podría mejorar y densificar los barrios autoconstruidos por los pobladores en las décadas anteriores, evitando perder tierras agrícolas o formaciones vegetales de interés ecológico, como las lomas, en vez de apoyar desde el Estado a la expansión urbana.

Por lo tanto, es crucial considerar cómo los modelos de gobernanza urbana y las políticas de conservación pueden diseñarse de manera que realmente promuevan el acceso equitativo a servicios esenciales, reconozcan y fortalezcan los derechos de las comunidades locales y rurales, para que permitan una integración económica que no sacrifique el bienestar ambiental y social. Este equilibrio requiere una revisión constante y la capacidad de adaptarse a las necesidades cambiantes de todas las poblaciones afectadas, garantizando que las políticas públicas no solo se centren en el crecimiento económico, sino también en la equidad y sostenibilidad.

¿Cómo pueden adaptarse los modelos de desarrollo y gobernanza para fomentar una integración más armónica entre el campo y la ciudad en América Latina, en respuesta a los desafíos de movilidad y desplazamiento?

Ante los retos de movilidad y desplazamiento, la búsqueda de una articulación más armónica y sostenible entre el campo y la ciudad es crucial para el futuro. La transición hacia una mayor integración de las zonas rurales y urbanas no solo implica cambios físicos, sino también un profundo rediseño de las políticas y estrategias de desarrollo que reconozcan y valoren las peculiaridades de cada contexto.

En América Latina, especialmente en países como México, pero también en Bolivia o en Perú, se observa una tendencia hacia la “desagrarización” del campo, caracterizada por una creciente urbanización de las zonas rurales y un incremento de la pluriactividad, que implica una combinación de actividades agrícolas con trabajos o negocios en las ciudades. Esto ha aumentado la interacción entre las poblaciones rurales y urbanas, fomentando movilidades complejas y el crecimiento de pequeñas y medianas ciudades. Estas dinámicas transforman las tradicionales relaciones campo-ciudad, creando nuevas oportunidades para la cohesión entre ambos ámbitos, pero también presentan desafíos significativos en términos de gobernanza y cohesión social a nivel local.

En Perú, la crisis de la covid, durante la cual por lo menos 200 000 personas regresaron a sus lugares de origen, y las protestas sociales de fines del año 2020, han revelado la existencia de comunicaciones y solidaridades transversales entre los habitantes, en particular jóvenes de zonas rurales y urbanas, impulsadas en parte por las tecnologías de la información y comunicación, como las redes sociales. Sin embargo, los intereses de las comunidades rurales y urbanas no siempre están alineados, como se vio durante el “estallido social” de fines del año 2022 e inicios del año 2023, que reveló más bien una oposición entre campo y ciudad a nivel de posicionamiento político e intereses económicos.

Los gobiernos regionales e incluso locales a menudo parecen desconectados de la agricultura campesina, que no consideran como prioritaria e identifican más bien como un factor de atraso en sus planes de desarrollo. Por ejemplo, en Cusco, el Plan de Desarrollo Regional Concertado “Cusco al 2021 con prospectiva al 2030” estaba orientado casi exclusivamente al turismo, pese a la importancia de la agricultura que ocupaba según el censo del 2007 más de la tercera parte de la población activa. Globalmente, en los países andinos el modelo predominante promueve la exportación de productos como frutas, verduras, café, minerales, hidrocarburos, además de soya, en el caso de Bolivia, sin apoyar tanto la producción para el mercado nacional que podría fortalecer la soberanía alimentaria. Los productores familiares cercanos a las ciudades tienen una ventaja por su conocimiento de los mercados urbanos, mientras que los mercados de exportación les resultan difíciles de alcanzar y son abastecidos por las empresas.

Hoy en día los pequeños productores siguen produciendo alimentos orgánicos o con poco uso de químicos y vendiéndolos a través de circuitos cortos a las poblaciones urbanas o incluso a los restaurantes gastronómicos, como lo mostraron recientemente los geógrafos Nasser Rebaï para Cuenca, Fernando Barragán para Quito, Margaux Girard para Cusco o Héloïse Leloup para Lima. Sin embargo, el modelo actual desatiende las capacidades de los productores rurales locales y contribuye al distanciamiento entre las poblaciones rurales y urbanas.

Finalmente, ¿de qué manera la geografía social y los estudios territoriales contribuyen al desarrollo de estrategias que enfrenten los desafíos de cambio climático, desigualdad territorial y desarrollo en América Latina?

La geografía social y los estudios territoriales desempeñan un papel fundamental en la construcción de estrategias integradoras que abordan los desafíos socioespaciales, enfocándose en la sostenibilidad, equidad y resiliencia. Este campo académico aporta una comprensión única de cómo las interacciones humanas y los procesos socioeconómicos se inscriben y modifican los espacios geográficos, y cómo estos, a su vez, influyen en dichas dinámicas.

El valor distintivo de la geografía social radica en su capacidad para vincular las relaciones sociales y de poder, comúnmente estudiadas en la sociología y la antropología, con las características y cambios del espacio físico y social. Esta interdisciplinariedad permite una comprensión más profunda de problemas que otras disciplinas podrían no captar completamente, como por ejemplo las estrategias de los productores agropecuarios o de los pobladores urbanos para enfrentar o utilizar el cambio climático, la desigualdad territorial y las dinámicas de desarrollo entre diferentes regiones.

Por ejemplo, en el marco de los cambios globales y climáticos, la geografía social puede ofrecer argumentos sobre cómo las diferencias entre territorios físicos y sociales requieren soluciones adaptadas y específicas, no solamente replicar modelos que funcionaron en otros lugares. Esto es crucial en América Latina, donde la diversidad de contextos entre y dentro de países demanda un enfoque flexible y adaptativo a las políticas públicas.

La geografía social también es capaz de ilustrar cómo las respuestas a estos desafíos deben ser contextuales, considerando las “rugosidades” del espacio, como las temporadas de inundaciones o sequías y cómo afectan las relaciones y las dinámicas sociales locales. Un modelo de desarrollo que parece ideal puede enfrentar obstáculos inesperados al ser implementado en territorios específicos con sus particularidades geográficas y sociales.

Además, la perspectiva de la geografía social facilita el diálogo entre diferentes actores y saberes, desde el conocimiento científico hasta los saberes locales, y puede ayudar a evitar trampas comunes en la planificación y ejecución de políticas al identificar las dinámicas y necesidades de los territorios. Por ejemplo, proyectos como la construcción de infraestructuras hidráulicas pueden tener consecuencias imprevistas si no se consideran las condiciones geomorfológicas locales y la historia socioeconómica de los espacios involucrados. Por el contrario, los campesinos actúan a partir de su experiencia previa de la variabilidad de los ecosistemas que habitan, utilizan los pisos ecológicos para desplazar sus viviendas, cultivos o animales dentro de sus territorios, pero no siempre tienen la capacidad de acceder a las tierras o al agua que necesitan o incluso poseen teóricamente, frente a actores más poderosos, como lo mostró también la socióloga María Luisa Burneo en el caso de Catacaso, en el norte del Perú. Los geógrafos no emplean solo mapas o estadísticas sino también observaciones de campo y entrevistas largas con una gran diversidad de personas conocedoras de estas realidades y que expresan también sus opiniones, estrategias, miedos y deseos, para entender estos diversos aspectos.

Así, la geografía social aporta a la construcción de estrategias que abordan los desafíos socioespaciales al proporcionar un marco analítico que integra la dimensión espacial con las dinámicas sociales y económicas. Este enfoque no solo mejora la comprensión de los problemas, sino que también enriquece el proceso de buscar soluciones, enfatizando la necesidad de enfoques interdisciplinarios y participativos que incluyan a todos los actores relevantes, desde los gobiernos hasta las comunidades locales.