Rol del Estado y fragmentación de la política social: una mirada desde las beneficiarias del Programa Hogar en Argentina

Role of the State and fragmentation of social policy: a view from the “beneficiaries” of the Home Program in Argentina

María Belén Aenlle

Becaria posdoctoral del Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas en la Universidad Nacional de Moreno, Argentina

Correo electrónico: baenlle@unm.edu.ar

Orcid: https://orcid.org/0000-0001-6602-2876

María Elena Dondo Bühler

Docente de la Carrera de Trabajo Social en la Universidad Nacional de Moreno, Argentina

Correo electrónico: malenadondo@gmail.com

Orcid: https://orcid.org/0009-0002-3288-9855

Recibido: 17-noviembre-2023. Aceptado: 17-marzo-2024. Publicado: 15-julio-2024 .

Resumen

Este artículo analiza el rol del Estado en relación con el Programa Hogar y el sentido que las beneficiarias le otorgan. En un inicio concebido como un esquema de asistencia para suplir los problemas de acceso a gas de consumo doméstico mediante la entrega de bombonas en los hogares, el programa devino en una transferencia monetaria directa. Este mecanismo es insuficiente, dado que, en un contexto de escasez y ausencia de empleo formal, las jefas de hogar emplean el dinero para sufragar gastos de la canasta básica. La ineficiencia del Estado, junto con capacidades comunitarias-barriales menoscabadas para visibilizar problemas y hacer demandas, hace que el programa, en realidad, no produzca beneficiarias. En conclusión, el Estado argentino lleva a cabo prestaciones parciales que no cubren las necesidades de los hogares vulnerables; asimismo, la dinámica del Programa Hogar podría cumplir objetivos relevantes si examinase y ajustase su enfoque de derechos.

Palabras clave: Administración pública, asistencia social, Estado, Ministerio de Energía en Argentina, políticas públicas, sectores empobrecidos.

Abstract

This article analyses the role of the Argentinian state concerning the Home Programme and the meaning beneficiaries give to it. Originally conceived as an assistance scheme to overcome problems of access to gas for domestic consumption through the delivery of gas cylinders to households, the programme became a direct monetary transfer. In a context of scarcity and lack of formal employment, the mechanism is insufficient given that female heads of household use the money to cover basic food basket expenses. The inefficiency of the state and the undermining of community and neighbourhood capacities to make problems visible and make demands would mean that the programme does not produce beneficiaries. In conclusion, the state carries out partial benefits that do not cover the needs of vulnerable households; likewise, the “Home Programme” dynamics could fulfil relevant objectives if it examines and adjusts its focus on rights.

Keywords: Public administration, social assistance, State, Ministry of Energy in Argentina, public policies, impoverished sectors.

1. Introducción

En la década de 1990 la política social del modelo neoliberal implementado en Argentina y en la región fue analizada por varios autores que destacaron su fragmentación, focalización y descentralización (Lo Vuolo y Barbeito, 1998; Andrenacci, 2009). Con el posneoliberalismo de los años 2003-2015 (García, 2006), los Gobiernos de Néstor Kirchner y Cristina Fernández se propusieron recuperar la seguridad social, aumentar el presupuesto en educación y fortalecer la salud pública (Repetto, 2009) con iniciativas y programas que dejaron de lado intervenciones minúsculas del Estado y se centraron en el impacto y alcance masivo hacia sectores vulnerables (Logiudice, 2017). Mejorar las condiciones de vida con programas de trasferencia directa fue la prioridad para la política social de aquellos años (Dapuez, 2021).

La universalización de la política se planteó por horizonte, buscando garantizar a todas las personas un piso básico en sus condiciones de vida, de modo que nadie quedara por debajo y en el que lograr el umbral de ciudadanía fuera más allá de la estrategia asistencial (Andrenacci, 2009; Campana, 2020). Pese a la reorientación, la focalización y fragmentación de las políticas, estas continuaron durante el Gobierno de Mauricio Macri (2015-2019), quien realizó ajustes al gasto público y recortó los subsidios a la electricidad y para personas con discapacidad (Vommaro y Gené, 2017; Mazzola, 2019). Con cambios significativos, el Gobierno de Alberto Fernández (2019-2023) hizo lo propio al reducir la asistencia social y los subsidios económicos (Cantamutto y Schorr, 2022).

Las investigaciones también apuntan a los sentidos que la política social genera en los beneficiarios de los programas y para los militantes políticos (Ortale, 2007, Assusa y Brandán, 2014; Yabkowski, 2017; Feliu, 2019; Cervio, 2019), en líderes gubernamentales (Yabkowski, 2017) y las representaciones sobre desigualdades, pobres y pobreza (Aenlle, 2020). El rol del Estado y de sus políticas ha sido abordado desde la dicotomía Estado/ausente - Estado/presente (Bustelo, 1991; Artana et al., 1999; Oszlak, 2011; Vilas, 2012). La presencia/ausencia se sitúa en relación con la magnitud y el entramado de políticas e instituciones, así como con el tipo de intervenciones en el mercado y en las manifestaciones de la cuestión social. La ausencia implica la renuncia estatal al cumplimiento de determinados roles, dejando a la sociedad a disposición del mercado o de sí misma, lo que genera un deterioro de la equidad y condiciones de vida de los sectores empobrecidos (Martínez, 2017).

Ancladas en esta última discusión, en este artículo se exponen y analizan los sentidos que las beneficiarias de las políticas sociales le otorgan al Estado, en especial, de quienes reciben el subsidio monetario del Programa Hogar. También interesa conocer el rol del Estado argentino y las razones que tienen las beneficiarias para acceder y aceptar dicha asistencia. Vale destacar que el programa, creado por Decreto Nacional 470 durante el Gobierno de Cristina Fernández, transfiere el 80 % del valor de una garrafa de gas natural de 10 kilogramos a familias que no cuentan con una conexión a la red domiciliaria por intermedio de la Administración Nacional de la Seguridad Social (Anses), que fija los montos. El monto varía en función del tamaño del grupo familiar, la ubicación de la vivienda y del calendario estacional.1

Pese a que los programas vinculados con la alimentación y primera infancia son los más abordados por las ciencias sociales en Argentina y, los más presentes en el debate público, no menos importante son las contribuciones que abordan la escasa accesibilidad de las familias a recursos necesarios para el sostenimiento de la vida. Se tomó el Programa Hogar por objeto de estudio precisamente por ser uno de estos, al estar destinado a familias que viven en barrios sin gas natural, en condiciones de pobreza. El programa es de alcance nacional, focalizado y masivo. Este artículo aporta al debate y gestión de la política social en Argentina con insumos de primera mano que permiten conocer la voz y opiniones de sus protagonistas.

1.1. Metodología

Esta investigación, exploratoria y no definitiva, se inscribe en el paradigma interpretativo, pues busca conocer los significados, sentidos e interpretaciones que actores de primera mano brindan (Vasilachis, 2013), en este caso, a las instituciones estatales y a los programas de política pública y derechos garantizados. Se busca conocer por qué las “beneficiarias” consideran que tienen acceso a los programas sociales y, en particular, al Programa Hogar. Se delimitó esta investigación a diez entrevistadas que residen en el barrio La Carbonilla (LC), en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (CABA), o en Chascomús (Ch),2 ciudad ubicada en la provincia de Buenos Aires.3 Autoras y entrevistadas se conocían previamente y esto facilitó la confianza, el diálogo e intercambio. Las mujeres recibieron información sobre la investigación y accedieron a colaborar mediante un consentimiento informado que contiene el objetivo de la investigación, la posibilidad de publicar los resultados, así como también el anonimato. Esta información fue cruzada con artículos académicos y publicados en los últimos diez años y notas de prensa.

Estas mujeres han accedido a más de un programa social, por eso identifican a muchos de ellos: AUH, Programa Alimentar, Potenciar Trabajo y Progresar (subsidio para estudiantes). En LC se suma el programa deportivo “Hay equipo”, a cargo de los ministerios de Turismo y Deportes, Salud y de la Anses, mientras que en Ch el programa provincial “Envión Avellaneda” para la inclusión de jóvenes entre 12 y 21 años en programas de educación, salud, arte y deporte. El programa cuenta con 10 sedes y 3200 jóvenes inscritos que reciben también beca monetaria (Centro Internacional de Derechos Humanos, 2024).

Son madres entre los 30 y 45 años, es decir, población económicamente activa que sostiene tareas de cuidado y crianza de sus hijos y, en otros casos, de nietos. Viven en “barrios populares”4 sin servicio formal de agua ni saneamiento. En LC el tendido eléctrico no está regularizado, por lo que no son usuarias, aunque cuentan con electricidad en sus viviendas de manera informal porque se han “colgado”.5 En Ch, por su parte, cuentan con infraestructura eléctrica y tienen acceso al servicio domiciliario formal, abonando por eso una tarifa social. En todos los casos, las entrevistadas habitan barrios sin red domiciliaria de gas6 y utilizan gas envasado para calefaccionar, cocinar, higiene personal y otros.

También tienen en común la falta de empleo formal. Varias de ellas solo trabajan cuando consiguen changas. En LC algunas entrevistadas integran una cooperativa de barrido y limpieza que lidera el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires (GCBA) en su barrio o pertenecen a alguna organización barrial (llámese parroquia, comedor comunitario, grupo de promotoras de salud) que les permite resolver dificultades que no logran solucionar de manera individual o familiar. Algunas otras desarrollan trabajos en labores de cocina, promoción de la salud u orientación a la ciudadanía vecina en temas diversos, tales como asesorías en la solicitud de asistencia.

Con relación a sus contenidos, este artículo contiene siete apartados. En el primero se realiza una aproximación teórica entre la política social y el paradigma de derechos. Luego, se abordan los sentidos que las entrevistadas asignan a la presencia del Estado en sus vidas para, posteriormente, exponer sus experiencias con relación al rol de “beneficiarias” de los programas sociales. En el cuarto acápite se indaga por las incidencias del Programa Hogar en el acceso a prestaciones y productos que les ofrece el Estado y, luego, se explora la idea de derechos que ellas mantienen. En el sexto apartado se abordan las implicaciones de los actuales programas sociales en la individualización y despolitización de la pobreza y, por último, las conclusiones.

2. Política social y paradigma de derechos, tensiones y avances

Desde el retorno de la democracia en Argentina en 1983 y hasta la actualidad, diversas son las características que ha adquirido la política social: lo que fue transitorio en un inicio se tornó en algo permanente y fue masivo en las décadas siguientes (Arcidiácono, 2012; De Sena, 2011). Universalismo, focalización, monetarización, proximidad y transferencia directa son algunas de las otras características de estos proyectos durante estos cuarenta años. No obstante, persiste una fragmentación de la política que no apunta a una coordinación interinstitucional entre los distintos niveles del Estado que generan lagunas de desatención, por ejemplo, en las personas trabajadoras migrantes. Así, vuelve a surgir en Argentina el debate respecto a la relación entre políticas sociales y garantía de derechos y, por el otro, de las formas para que estos derechos sean garantizados. También se reposiciona el diálogo de los sentidos que los actores le confieren a estos programas (Aenlle, 2020).

Desde su definición clásica, la política social es entendida como cualquier intervención del Estado que produce y moldea las condiciones y reproducción de los medios de vida de los distintos actores y sectores en el momento que ocurre la distribución secundaria del ingreso, por lo que también se modelan las subjetividades (Danani, 2017). Durante el neoliberalismo de la década de 1990, la agenda pública de los distintos Gobiernos en América Latina fue permeada por el enfoque de derechos (Pautassi, 2012), como reacción a las fuertes reformas estructurales exigidas por los organismos internacionales de crédito que iban en contra del bienestar de las poblaciones. Así, tal enfoque surge como principio de la política social que faculta el logro del desarrollo humano y permite “analizar las desigualdades que se encuentran en el corazón de los problemas de desarrollo y corregir las prácticas discriminatorias y las distribuciones injustas de poder que impiden el progreso” (Grupo de las Naciones Unidas para el Desarrollo Sostenible, 2024, párrafo dos).

Como sostiene Abramovich (2007), el primer paso para otorgar ese poder a los sectores excluidos es reconocer que son titulares y sujetos de derechos, lo cual obliga al Estado a ser su garante. El punto de partida no es la creencia de que existen personas con necesidades puntuales que deben ser resueltas, sino de sujetos que tienen obligaciones, pero también derechos que el Estado debe satisfacer. Este enfoque se enmarca en una trayectoria de defensa de los derechos humanos que encuentra sostén en Argentina en las reformas constitucionales, así como en la Declaración Universal de los Derechos Humanos y los pactos internacionales a los que se ha adherido el país.

Si bien, el discurso de derechos consta en la agenda, su incorporación en la política ha sido lenta (Pautassi, 2012). Con el Gobierno kirchnerista, la política fue concebida desde la oferta de sus beneficios, con programas otorgados de forma discrecional y soluciones basadas en la “responsabilización individual”, falta de participación de los destinatarios en la construcción de la política, falencias en materia de información pública (tanto en términos de producción como de acceso) (Arcidiácono, 2008). Posterior a dicho Gobierno, el enfoque se hizo más fuerte y surgieron propuestas que buscaron resituar en el debate sobre protecciones sociales y público-estatales, la asistencia como derecho considerando sus efectos en la subjetivación e integración social (Campana, 2018, 2020).

Estado, derechos y políticas sociales están en relación directa, pero tienen sentidos en disputa. León (1999) sostiene que la experiencia y los significados otorgados a un objeto son el resultado de un proceso de configuración conocido como “sentido”. Se trata de un constructo socio-histórico desde el contexto de pertenencia y a partir de las subjetividades de cada sujeto. Allí surgen presiones, redefiniciones y consensos de lo político, lo democrático y demás, porque son varios los sentidos en disputa “[…] que no son otra cosa que rearticular su relación de mutua constitución con la sociedad” (Raus, 2006, p. 95). De los marcos intersubjetivos las personas comprenden y significan sus experiencias (D’Aloisio, et al., 2010).

Existen interrogantes y desafíos vinculados con la presencia del enfoque de derechos en los programas sociales y marcos institucionales que consolidan su efectivización. Resulta claro que, de no fortalecerse este enfoque, puede prevalecer la perspectiva que considera la política social como una herramienta cuyo fin último es exclusivamente contener los “costos sociales” de la política económica para evitar conflictos. Cuestión que cobra relevancia con el Gobierno de derecha que resurge en Argentina. Como parte de los desafíos, comprender los sentidos y la importancia de los programas sociales puede ayudar a profundizar la perspectiva de derechos.

3. El Estado en la vida de las “beneficiarias”

Las presencias, presencias débiles o ausencias del Estado en sus diferentes niveles, así como la accesibilidad a servicios, están ligados a diferentes percepciones y experiencias (Oszlak, 2003; Martínez, 2017; Arias, 2021). Las entrevistas arrojaron que la presencia del Estado, en general, es débil en los barrios y que existe mayor recordación del Estado local que del nacional. Si bien, en Ch hay mayor interacción y contacto con las autoridades municipales, las entrevistadas son críticas de la ineficiencia y ausencia de coordinación interinstitucional, en especial cuando solicitan un servicio o realizan cualquier trámite. Detallaron cómo los agentes municipales en ocasiones preguntan por la misma información personal-familiar o a veces deben solicitar cualquier servicio con una carta escrita dirigida al intendente, teniendo en cuenta que algunas de ellas no saben leer ni escribir. Esto revelaría los obstáculos y las trabas burocráticas que ellas y la ciudadanía en general deben sortear con la Administración pública local (Auyero, 2013; Quirós, 2011; Archidiácono y Perelmiter, 2021).

Le explicas toda la situación, toda la tu vida, por qué solicitas la ayuda (Patricia, entrevista del 10 de julio de 2023 en Ch).

[...] las asistentes sociales que están ahí sentadas. Cada vez que voy les tengo que dar todos mis datos. Yo ya las conozco de cara y de nombre (Alejandra, entrevista del 20 de julio de 2023 en Ch).

Saben que no sé leer ni escribir y no me ayudaron a hacer la carta al intendente (Soledad, entrevista del 20 de julio de 2023 en Ch).

La presencia del Estado depende de la coordinación interinstitucional e interjurisdiccional de los municipios con otros niveles del Estado y de las políticas de proximidad (Clemente, 2024; Gutiérrez y Alonso, 2018; Merklen y Fliardo, 2019). Las entrevistadas son críticas de un Estado que poco se encuentra vinculado con sus territorios y habitantes. Por eso, los trámites administrativos se vuelven tediosos y poco amigables, ya que las “beneficiarias” dedican tiempo y dinero para cubrir los traslados hasta las oficinas municipales buscando respuestas por cada requerimiento. Esto implica organizar el cuidado de los hijos y del hogar en ocasiones cuando no están. “El municipio no se acerca a las casas, si yo no voy al municipio no me solucionan” (Patricia, entrevista del 10 de julio de 2023 en Ch).

Además de lo poco efectivo, desconocen su rol y las funciones que el Estado ejerce. De hecho, el conocimiento sobre el Estado (sea local o nacional) es limitado, lo cual resulta, en este caso, de las experiencias personales poco positivas, junto con los obstáculos y la poca cercanía que la Administración local mantiene con sus habitantes. Incluso, asocian a las organizaciones de base que realizan actividades en estos asentamientos como una dependencia del Estado:

El Estado es uno que viene acá al barrio, ¿los que hacen migraciones? (Elisa, entrevista del 18 de junio de 2023 en LC).

Los vecinos a veces piensan que yo soy el Estado, en algún momento. Pero en general, no. Sí se quejan conmigo. Soy como algo social. Vienen a pedirme cosas para las que no tengo medios […] (Susana, entrevista del 16 de junio de 2023 en LC).

Hay presencia y mucha gente lo necesita. Para ir a las oficinas nos preguntan cómo hacer a las promotoras, porque no tienen tiempo de ir al Anses. Por eso, cuando vienen al barrio les avisamos a los vecinos que ya vienen. Cuando la referente nos manda el flyer, ahí recién sabemos que viene el Estado y comunicamos a la gente7 (Elisa, entrevista del 18 de junio de 2023 en LC).

Ahora bien, la “presencia” del Estado tiene mayor recordación en los programas sociales que cualquier otro de su tipo, debido a que se originaron en momentos de crisis y conflictos que se instalaron en la memoria colectiva (Jelin, 2016; Sordini, 2021; De Sena y Sordini, 2023). De las entrevistas surgió que, siendo niñas, sus familias ya eran beneficiarias de alguna política social del que no recuerdan su nombre, salvo una que tiene presente el dato: Plan Alimentario Nacional (1984-1989), Plan Jefes y Jefas de Hogar Desocupados (2002-2004) y Asignación Universal por Hijos (2009). Vale aclarar que algunas nacieron y vivieron su infancia en Perú y luego migraron a Argentina. En todo caso, en sus recuerdos no existe una idea de Estado que vaya más allá de un programa de transferencia o de algún ente u organismo que proveyera, promoviera o restituyera derechos vulnerados a ellas y sus familias

De cara al futuro, esperan que sus hijos y nietos no requieran de estas transferencias para costear alguna necesidad, pero creen que no sucederá: es probable que sean “beneficiarios” de la política social, ya que la situación económica de Argentina se ha deteriorado y son numerosas las familias que atraviesan dificultades en relación con el empleo, el trabajo y acceso a ingresos (Kessler, 2014; Jelin, 2015). Estos hallazgos están condicionados por la esperanza de que sus hijos puedan continuar con sus estudios como herramienta de movilidad y por la confianza en los méritos individuales como motor de tal posibilidad (aunque emergen referencias al tipo de gobierno que pueda llegar como una condición que facilite u obstaculice tal posibilidad).8

Que estudien y que hagan algo más que nosotros, es la mentalidad de uno (Alejandra, entrevista del 20 de julio de 2023 en Ch).

Mi sueño es que mis hijas terminen de estudiar y tengan un trabajo fijo para no depender de los demás. Todo el tiempo les hablo. Yo fui madre adolescente, si hubiera escuchado a mis padres, si hubiese estudiado, estaría en otro lado (Elisa, entrevista del 18 de junio de 2023 en LC).

Los hallazgos apuntan a que la fuerza del discurso meritocrático es fuerte en los sectores populares (Dubet, 2015). Meritocracia que implica para los sectores más vulnerables asumir, implícita o explícitamente, que la pobreza tiene causas individuales y no estructurales y, que es posible salir de esa pobreza mediante el trabajo, el estudio y los sacrificios (Wilkinson y Pickett, 2009). Estos discursos, que se reproducen en el día a día, tienen fuertes implicaciones en los sentidos y subjetividades de las entrevistadas. Por otro lado, el marco temporal de los programas en los ciclos de vida de las personas y grupos familiares es una dimensión clave para el análisis de la política social, ya que estos permiten conocer las formas en que estos conciben la presencia del Estado en sus vidas. La persistencia de la pobreza (Clemente, 2014) lleva a que muchas familias vivan desvinculadas del empleo formal y sean “beneficiarias” de programas sociales, por generaciones.

4. Experimentar la fragmentación de la política social:
programas y “beneficiarias”

La Anses es la entidad de referencia que administra y gestiona los programas sociales a nivel nacional en lo relacionado a asignaciones familiares (hijos, matrimonios), jubilaciones, trabajo, educación, entre otros. Se trata de una referencia sólida y clara como representante del Estado nacional, ya que se encarga de realizar las transferencias correspondientes a todos los programas que forman parte de la política estatal en materia de seguridad social. Para un trámite o solicitud de acceso, las personas necesitan interactuar virtual o presencialmente con este organismo (Arcidiácono, 2017) ya que, como sostienen Lijterman et al. (2023, p. 118), “los mecanismos institucionales de la Anses permiten, con un enter, llegar en cinco minutos al diseño de la población”.

Las políticas de la Anses “tienen cada vez mayor magnitud” con “una capilaridad social muy grande”. Este organismo no solo es relevante en la masificación de las protecciones, sino que asumió el rol de las políticas asistenciales (Ibid., 2023). Pese a que ninguno de los barrios analizados cuenta con una oficina local de la Anses, en LC el organismo lleva a cabo operativos territoriales regulares para que las personas residentes realicen consultas y trámites dentro del barrio. Esta es la única cercanía que se mantiene con una dependencia del Estado nacional.

Según indican las entrevistadas, los programas sociales por los que cobran transferencias no les alcanzan para responder a los gastos familiares, pero ayudan y suman. Forman un combo que se complementa con los ingresos generados por changas y otros trabajos informales. “Los titulares de esta ayuda estatal recibe este subsidio en su cuenta bancaria. Si estos ya reciben otra prestación social de la Anses, obtendrán este monto junto a sus otros haberes” (La Nación, 2024, página web). La multiplicidad de programas y transferencias en las que se encuentran inscritas dificulta en ocasiones que puedan identificar en sus cuentas bancarias el origen de cada monto, las fechas de depósito, entre otros. “Ahora viene todo con la AUH, no te das cuenta, lo suman al combo (Alejandra, entrevista del 20 de julio de 2023 en Ch)”. Incluso, hay quienes desconocen si pertenecen o no al Programa Hogar, aun cuando no hayan solicitado su ingreso.

Me enteré del Programa Hogar porque había tenido problemas con la AUH. Consulté, me sacaron qué cobraba en Anses y ahí vi que me aparecía un monto por Programa Hogar. Pregunté qué era, me explicaron y fui al banco y tenía plata ahí. Fue por un problema en la AUH que me enteré de esto. Ni sabía que se llamaba así. Fue automático (Ana, entrevista del 18 de junio de 2023 en LC).

La fragmentación y focalización de cada programa no permite que la política pública sea entendida como una conquista. De acuerdo con Merklen (2010), las personas de escasos recursos que organizan sus ingresos desde la previsión de ciclos regulares desarrollan estrategias del tipo cazador para proveerse de recursos que la política posibilita. Esto genera una construcción social peyorativa de quienes reciben dineros del Estado: para las entrevistadas se trataría de una “ayuda”, para el sector privado de una “actividad sospechosa e improductiva”, mientras que en la sociedad parece haber confusión sobre los costos y procesos de asignación de los subsidios (Gruenberg et al., 2007). Ellas se incomodan con el discurso, de fuerte consenso social, que las ubica como “planeras”, vagas o vividoras del Estado.

Al ser consultadas sobre este particular, las entrevistadas consideran que este es un trato injusto. Sin embargo, no se observa un argumento que les permita revertir tales adjetivaciones. Así, la noción de “plan” es una construcción negativa de los programas que crea distancias y distinciones y, en la que las etiquetas estigmatizantes del no-trabajo de las clases populares se torna conflictiva (Assusa, 2018). La “ayuda” acarrea exigencias administrativas y deficiencias en la gestión pública que los sectores empobrecidos deben superar. Esta es la única garantía que obtienen estas mujeres en medio de la precariedad y ausencia de servicios de sus barrios. Por lo tanto, se trata de una transferencia “justa”.

5. Incidencia de los programas: el combo

Una de las entrevistadas utiliza la palabra combo para referirse a la suma de todos los ingresos que, acumulados y mezclados, ayudan a cubrir algunos gastos familiares. Es decir, el combo no resulta suficiente para cubrir el costo total del servicio partiendo de que cada programa busca incidir. El Programa Hogar se presenta como uno que “garantiza el acceso a la garrafa para hogares de menores ingresos” mediante un “beneficio [que] consiste en un subsidio directo y mensual fijado por la Secretaría de Energía que cubre el 80 % del valor efectivo de la garrafa de 10 kg” (Ministerio de Energía, 2023). Es decir, desde el diseño institucional de la política se trata de una contribución del Estado para que familias de menores ingresos puedan alcanzar, de algún modo, a cubrir los gastos que demanda el acceso al servicio de gas en sus domicilios. No se prevé que el Estado subsidie a los beneficiarios con un monto que garantice la total cobertura de los gastos del gas envasado, aun tratándose de un programa que delimita su población objetivo a familias que viven en barrios donde no se ha tendido la red de gas domiciliario.9

También suman las dificultades de ejecución. En un contexto inflacionario,10 los montos de la garrafa tienen actualizaciones periódicas, al igual que en otros programas (Etchemendy et al., 2023; Ledda, 2023). Si bien, el monto del Programa Hogar tuvo una actualización reciente, el ajuste ha quedado desfasado por varios meses y las familias han perdido el poder de compra. La situación se agrava en aquellas familias que utilizan más de una garrafa por mes, por ende, no obtienen subsidios para esas compras de garrafas adicionales.

[…] una familia no consume un gas, consume más de un gas. Aunque sea, acomoden, que den un poquito más de plata [se refiere al Estado local] para que no estés rompiéndote la cabeza cuando andas seco para ver cómo llegas a comprar la garrafa (Soledad, entrevista del 20 de julio de 2023 en Ch).

No me alcanza para las dos garrafas que uso por mes en invierno. Mi grupo familiar no cambió. Nunca me alcanzó para comprar una garrafa completa, pero es una ayuda para completar eso y poder comprarla (Ana, entrevista personal del 18 de junio de 2023 en LC).

La fragmentación de los programas, las dificultades para identificar montos y orígenes y, la parcialidad del alcance —en este caso del 80 % del costo de la garrafa — parecen restarle sentido a la política social.11 El monto es sumado al combo, pero su efectividad es baja porque no cubre la demanda total del servicio —en especial, de aquellas familias que deben adquirir dos o más garrafas— y no resultan significativas desde un enfoque de derechos. Consultadas sobre una sugerencia de mejora, la respuesta fue clara: “Que alcance para una garrafa, así tendría sentido” (Susana, entrevista del 16 de junio de 2023 en LC).

Se puede ir concluyendo que el Estado argentino se materializa en la vida cotidiana de las mujeres de sectores empobrecidos con políticas fragmentadas y prestaciones que cubren parcialmente sus necesidades. Un Estado que las reconoce solo en su desventaja o necesidad. Se trata de una “ayuda combo”, pero con lógicas difíciles de identificar, que pierden sentido porque no alcanza para cubrir los costos totales que el programa debería garantizar. Ayudas no performativas que despolitizan la pobreza. Si bien, los productos y prestaciones de las políticas ocupan un lugar central en las estrategias de reproducción social (Assusa, 2018), también suman las complejidades, la incertidumbre, los conflictos y la estigmatización (Fraser, 1997).

6. Derechos tras los programas sociales

Para iniciar, el Programa Hogar es concebido desde la Anses como un beneficio que “garantiza el acceso a la garrafa”, es decir, desde el Estado no hay claridad sobre el tipo de derechos que se busca garantizar, cuestión frecuente en la política social (Pautassi, 2010, 2016). El Ministerio de Energía (2023) lo concibe de igual manera pese a que en el eslogan de campaña que consta en su página web habla de “un Estado presente”. Además, los obstáculos administrativos y experiencias negativas con la institucionalidad y sus funcionarios contribuyen a que tal derecho pierda sentido para las mujeres para quienes ser población de bajos recursos es la condición que se necesita para estar incluidas en el programa. No recuerdan que la aprobación del subsidio también dependerá de que ninguno de los integrantes de la familia haya solicitado el servicio y de sus ingresos. “Porque somos de bajos recursos y, ya sea por vivir en una villa o vivir en un cuarto alquilado, ya sos bajos recursos y ya te dan ese plan” (Elisa, entrevista del 18 de junio de 2023 en LC).

Se genera, así, una brecha entre el sentido que tiene un programa como mecanismo de restitución de un derecho y los motivos por los cuales acceden al mismo. Por las características del Programa Hogar y la manera cómo se cobra, no se fortalece el enfoque de derechos, como tampoco la idea de un Estado garante.

Me parece justo recibirlo porque, tomando en cuenta el precio de las cosas, que todo aumentó, y porque somos personas de recursos escasos, está buena la ayuda para solventar parte del costo de una garrafa (Ana, entrevista personal del 18 de junio de 2023 en LC).

Lo dirigen a la gente que necesita una ayuda para la garrafa. Especialmente lo necesita la gente que alquila. Pero igual todos lo necesitan, porque no hay trabajo, hay changas nomás (Susana, entrevista del 16 de junio de 2023 en LC).

Para compensar el aumento de los precios de la canasta familiar y la ausencia de trabajo formal, el Programa Hogar se ha convertido en una alternativa para la obtención de recursos que no necesariamente son destinados a la compra de la garrafa. Por eso, no se identifica en los insumos de las entrevistas que el programa está orientado a revertir su vulneración. Incluso, no hay una idea clara sobre la procedencia del subsidio: “En sí, no sé de dónde viene” (Alejandra, entrevista del 20 de julio de 2023 en Ch).

Un relato o discurso de derechos, no como retórica (Arcidiácono, 2012), puede acortar las brechas entre el reconocimiento normativo y su goce efectivo. Cuando las autoras de este artículo les informaron de los derechos que se encuentran detrás del Programa Hogar (derecho al servicio público de gas, elemento necesario para la cocción de los alimentos, la higiene y calefacción familiar), agradecieron con cierto alivio esta información que no tenían a la mano y, por tanto, desconocían.

Es bueno escuchar eso, porque escuchamos por parte de otras personas que dicen que todos queremos todo gratis, que queremos que nos caiga del cielo; es bueno saberlo para poder responder eso. Se escucha mucho eso fuera del barrio y adentro también. Se habla así del barrio entero: no quieren pagar nada (Ana, entrevista del 18 de junio de 2023 en LC).

La gestión de la Anses es automática y ágil, otorga acceso a los programas, incluso, sin ser solicitados. Esto las lleva a pensar que, si el organismo habilitó, es porque les corresponde. En todo caso, es necesario subrayar que la relación con el Estado es constitutiva y constructora de identidad y en este vínculo se juegan elementos que refieren al orden social (Arias, 2022). Ser “beneficiarias” de “ayudas”, por las características de diseño del programa y no reconocerse como sujetos con derechos, construyen identidades que de forma constante les vuelven a mostrar a las entrevistadas su posición dentro del orden social.

Romper esos estereotipos e ideas erróneas que tienen los de afuera; porque vivimos acá por necesidad y no es nada malo vivir en esta villa, es un barrio super ordenado, tratamos de mantener limpio, es un barrio tranquilo y a lo que es difícil tratamos de ponerle solución (Ana, entrevista del 18 de junio de 2023 en LC).

Depende del gobierno si nos quisiera dar más o no. No puedo exigir algo que nos viene de arriba (Ana, entrevista del 18 de junio de 2023 en LC).

Nos dan, ¿cómo se dice? Porque somos bajos recursos, y vivir en una villa, vivir en un cuarto alquilado ya es un bajo recurso (Elisa, entrevista del 18 de junio de 2023 en LC).

7. Derechos, programas y resoluciones individuales

La ausencia del servicio de gas domiciliario en sus barrios no es tema de conversación, no se dialoga sobre el acceso al servicio, de los modos de resolver el consumo en cada familia, de lo que significa la compra de la garrafa en la estructura de gastos de sus hogares. Tampoco han puesto en común las razones del por qué no hay redes de gas en el barrio o los motivos por los que el gobierno local no avanza con obras de infraestructura en ese sentido. No se identifican como beneficiarias del Programa Hogar, desconocen quiénes en el barrio cobran este subsidio, si entre sus vecinos y vecinas alguien no ha podido acceder al programa, ni sus razones.

No tengo idea de quién cobra y quién no en el barrio para la garrafa. La semana pasada La Cámpora sé que estaba inscribiendo, pero no tengo idea de quién cobra y quién no en el barrio para la garrafa. No, no lo hablé, porque creo que la mayoría acude al Anses para resolver. No tengo idea igual de quién cobra (Elisa, entrevista del 18 de junio de 2023 en LC).

Formar parte del programa no las conduce a que estén más informadas de sus derechos ni a la exigencia colectiva de garantía de los derechos de las que son titulares. No han debatido sobre posibles modos de reorganización para mejorar la frecuencia en la que se distribuye la garrafa social en sus barrios, que resulta insuficiente en cantidad de envases, solo alcanza para cubrir una por persona que la solicita y que se entrega solo en algunos sectores del barrio. No conversan sobre los lugares en los que resulta más conveniente comprar garrafas en los negocios del barrio, toda vez que se hace necesario.

Estas conversaciones, de haberlas, permitirían construir sentidos comunes y organizar las demandas. No se producen en LC, donde algunas beneficiarias participan de cooperativas y organizaciones barriales, como tampoco en Ch, donde varias entrevistadas forman o fueron parte de organizaciones socio-religiosas. En ambos casos, su participación en torno al servicio de gas domiciliario parecería orientarse a la búsqueda de soluciones más individuales y familiares, que colectivas (Cena, 2014). Algunas organizaciones, políticas y religiosas, han acompañado a las entrevistadas, pero no han logrado problematizar la falta de acceso a una red. Su intervención se ha circunscripto a facilitar a las vecinas la inscripción, acceso y permanencia en el Programa Hogar, en particular. Es decir, la demanda no trasciende como un problema público y común, el derecho queda rezagado. No hay una lucha colectiva, todo se reduce a lograr el acceso a un subsidio insuficiente que sume al combo.

Es decir, el programa no se encuentra anclado a un enfoque de derecho, no se impulsan demandas colectivas por el servicio, no se ha generado una referencia institucional que resulte clara dentro del Estado. Solo hablan de la Anses, pero no mencionan a la Secretaría de Energía, por ejemplo, del que depende. El acceso a la prestación queda diluido en un aporte parcial del Estado para contribuir con la resolución individual del problema.

No hablamos con los vecinos, no hay comisión barrial, lo hablábamos el otro día, antes había. Andaba con ganas de armar algo, pero es imposible acá. Viste cuando es tierra de nadie y yo hago lo que quiero y me importa […] (Alejandra, entrevista del 20 de julio de 2023 en Ch).

No lo hablo con los vecinos, salvo cuando me consultan en el comedor, pero por el Programa Hogar, yo los oriento. No hablamos del gas en el barrio (Ana, entrevista del 18 de junio de 2023 en LC).12

Numerosos trabajos analizan a las organizaciones socio-políticas como mediadoras de la política social y las diversas formas que adquieren esas mediaciones (Quirós, 2011; Vommaro, 2017; Zarázaga, 2017). También, el rol de las burocracias de calle que a nivel del territorio se vuelven presente, le ponen rostro a la institucionalidad (Merklen y Filardo, 2019; Aenlle, 2020; Arcidiácono y Perelmiter, 2021). Con el protagonismo de la Anses como agente que decide el ingreso y desembolso del subsidio, muchas mediaciones organizacionales se han desdibujado, pero también, de otros agentes del Estado en el territorio. La Anses no ha logrado la instalación de argumentos que sienten las bases del enfoque de derecho en los programas que viabiliza.

Se consolida una institucionalidad de beneficios de la política social y se debilitan los espacios barriales de participación política, de construcción de sentidos en torno a los derechos. De hecho, las entrevistadas no se reconocen como sujeto de derechos. “Nos dan por ser personas de bajos recursos” (Ana, entrevista del 18 de junio de 2023 en LC). Esta orientación, más individualizante de la política social, estaría contribuyendo con la despolitización de la pobreza. Queda allí un vacío por desarrollar que es preciso cubrir, sin perder del panorama los avances de gestión alcanzados por los programas sociales.

8. Conclusiones

Este artículo se propuso analizar los sentidos que asignan las “beneficiarias” al Programa Hogar y otros programas de asistencia social en un barrio de la CABA y una localidad de la provincia de Buenos Aires en Argentina. También se indagó por la presencia del Estado nacional/local, los derechos amparados y razones que tienen las beneficiarias para acceder a estas asistencias. En el marco de una política fragmentada, son varios los programas sociales que, mediante una transferencia monetaria, buscan universalizar, cubrir y garantizar derechos vulnerados a ciertos grupos de personas. No obstante, no todos los programas cubren las necesidades y los derechos vulnerados de las personas y no han sido diseñados desde un enfoque de derechos.

Los sentidos que otorgan diez beneficiarias a estos programas parten de cómo ha sido diseñada la política social y de sus contextos individuales más que de defensa comunitaria. Son sentidos que emanan desde el rol del Estado cuyos programas son entendidos como una “ayuda” para personas de bajos recursos y no como una transferencia directa que busca cubrir derechos vulnerados. La construcción de estos sentidos guarda respuesta, en el caso del Programa Hogar, en la elaboración de la política como un “beneficio” para la obtención del 80 % del valor de una garrafa al mes. Entonces, el programa incide, no cubre el valor total de la prestación, como tampoco garantiza que quienes requieran de dos o más garrafas mensuales se les pueda cubrir. El Estado argentino se materializa, así, en la vida de las mujeres, de barrios empobrecidos, con prestaciones que cubren de forma parcial sus necesidades.

La ausencia de coordinación entre instancias y funcionarios municipales, experiencias personales poco positivas con el sistema, la multiplicidad y poca claridad sobre el proceso de inscripción en el programa (que contrasta entre quienes deben escribir una carta de solicitud y aquellas que por “suerte” ya aparecen inscritas y con valores depositados en sus cuentas), entre otros, no posibilitan que el Programa Hogar sea identificado como una acción que mejore su calidad de vida. El valor depositado en sus cuentas, que forma parte de un combo, sirve para sufragar gastos de la canasta básica, ante la ausencia de empleo formal. No es considerado como parte de sus derechos a servicios públicos.

Por otro lado, la Anses se ha convertido en un actor institucional relevante, un facilitador para el acceso y permanencia en estos programas sociales. Esto desdibuja las mediaciones de organizaciones socio-políticas, pero también de otros agentes territoriales del Estado en los barrios. Esto debilita aún más la presencia del Estado y el discurso de derechos. De igual modo, la construcción de un “relato” de derechos que justifique y acompañe los programas se diluye. Si las beneficiarias de estos programas no reconocen al Estado como garante de sus derechos, ¿de qué derechos se habla? A esto hay que agregarle que persiste el imaginario que asocia a quienes reciben subsidios del Estado como “vagos” que solo satisfacen sus necesidades con el dinero de los contribuyentes. Pese a que estos ingresos no garantizan el cumplimiento de sus derechos, ni mejoran las condiciones de sus barrios, los estigmas siguen en pie.

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