Securitización de las migraciones
y tecnologías de vigilancia en Argentina, 1981-2001

Securitisation of migrations and surveillance technologies in Argentina, 1981-2001

Manuel Andrés Pereira

Investigador del Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas en la Universidad Nacional de Entre Ríos, Argentina

Correo electrónico: andres.pereira@uner.edu.ar

Orcid: https://orcid.org/0000-0002-7958-594X

Recibido: 24-mayo-2023. Aceptado: 17-julio-2023. Publicado:15-enero-2024.

Resumen

Este artículo analiza la incorporación de las nuevas tecnologías para la vigilancia de las migraciones y las fronteras en Argentina durante 1981-2001. En términos metodológicos, se tomó información de documentos oficiales (decretos, contratos y concursos públicos), así como de entrevistas semiestructuradas a personal del Ministerio del Interior y la Dirección Nacional de Migraciones. También se tuvo en cuenta las intervenciones de especialistas y parlamentarios expertos que participaron en la Comisión de Población y Recursos Humanos de la Cámara de Diputados entre 2000 y 2002. Los hallazgos sugieren que la incorporación de nuevas tecnologías para el control migratorio y fronterizo se relacionan, por un lado, con la prevalencia de medidas estandarizadas de legibilidad en el largo plazo, y por otro, con los procesos de securitización de la “inmigración limítrofe” que estarían destinadas a proteger el “orden social” en Argentina.

Palabras clave: securitización, frontera argentina, inmigración, tecnologías de vigilancia, control migratorio, legibilidad estatal.

Abstract

This article analyses the incorporation of new technologies for migration and border surveillance in Argentina (1981-2001). In methodological terms, information was taken from official documents (decrees, contracts, and public tenders), as well as from semi-structured interviews with personnel from the Ministry of the Interior and the National Directorate of Migration. The interventions of specialists and parliamentary experts who participated in the Population and Human Resources Commission of the Chamber of Deputies between 2000 and 2002 were also considered. The findings suggest that the incorporation of new technologies for migration and border control reflect the prevalence of long-term standardised measures related to the processes of securitisation of “border immigration” that would be aimed at protecting the “social order” in Argentina.

Keywords: securitisation, Argentine border, immigration, surveillance technologies, migratory control, state legibility.

1. Introducción

Desde su conformación, los Estados nacionales de la región crearon e implementaron sistemas administrativos que permitieron la identificación y clasificación de las personas para el cumplimiento de funciones estatales como reclutamiento, defensa, recaudación de impuestos e identificación de la población (Scott, 1999; About y Denis, 2011). Los registros de población nacional y extranjera, tarjetas de identidad local y pasaportes, junto con certificados y visados, también formaron parte de estas herramientas destinadas a la regulación de la movilidad (tanto interna como fronteriza) y acceso a los derechos de ciudadanía (Torpey, 2000). Argentina no fue la excepción, desde finales del siglo xix y principios del xx comenzó a crear, desarrollar y perfeccionar este tipo de registros con tarjetas de identidad y pasaportes para la identificación y vigilancia de la población nacional y extranjera (García 2015, 2019; Pereira, 2021).

La antropometría, fotografía y, por último, la dactiloscopía, se convirtieron en algunas de las técnicas de identificación utilizadas, mientras que el papel y los sellos se constituyeron en los principales soportes de los pasaportes y registros de la población. La gestión del tipo manual requirió del desarrollo de burocracias especializadas en la identificación y registro. No fue, sino, hasta pasada la mitad del siglo xx que comenzaron a surgir algunas iniciativas para su informatización. Durante las décadas siguientes, el desarrollo de la informática y del internet, así como la expansión de las tecnologías biométricas, produjo cambios sustanciales en los sistemas de identificación, clasificación y vigilancia de las poblaciones utilizados para el control migratorio y fronterizo.

A inicios de la década de 1980, el Estado argentino, por intermedio de diferentes instituciones públicas, comenzó a desarrollar proyectos y medidas que tenían por objetivo digitalizar los registros de población y crear nuevas tarjetas de identidad y pasaportes, así como implementar herramientas y sistema informáticos para el control migratorio y fronterizo. Los mayores avances en esta área se produjeron en los primeros años de la década del 2000, con la paulatina informatización de los sistemas de control migratorio y, luego de 2010, con la introducción masiva de sistemas biométricos de identificación en los espacios fronterizos. En la actualidad, el Estado cuenta con importantes herramientas tecnológicas como biometrías en aeropuertos, puertos y pasos terrestres, junto con bases de datos digitales que almacenan información del ingreso, admisión y egreso de extranjeros. Inclusive, han existido proyectos que promueven el uso de inteligencias artificiales para clasificar y seleccionar las personas que se mueven por los pasos fronterizos.

Las producciones académicas en el campo de los estudios migratorios son escasos si se compara con investigaciones más exhaustivas realizadas sobre la frontera del sur de Europa y Estados Unidos. Entre las contribuciones excepcionales se encuentra la de Domenech (2013), quien advierte de manera temprana el despliegue de la biometría en Argentina para el control de las migraciones, en aras de comprender las recientes transformaciones en el régimen global de control migratorio. El interés creciente sobre las biometrías en la región también derivó en la publicación de un artículo exploratorio en el que se describe de manera detallada diferentes acciones y programas implementados en América Latina y el Caribe, incluida Argentina, para el control migratorio (Neira, 2015). Asimismo, se encuentra el trabajo de Santi (2018), que, siendo más puntual, aborda el desarrollo de tecnologías para el control migratorio en el período 2003-2015 desde la perspectiva foucaulteana del biopoder.

Estudios más recientes analizan las prácticas de control estatal y las experiencias de rechazo y racialización en la frontera argentina de migrantes haitianos mediante la herramienta Advanced Passenger System o sistema API (Domenech, 2020; Trabalón, 2020). También hay contribuciones acerca de las relaciones entre el régimen generizado de fronteras y los sistemas de registro sobre ingreso, egreso y residencia (Rosas y Gil, 2022). De igual manera, el desarrollo de herramientas de identificación utilizados en el ámbito de la seguridad y control migratorio como el Sistema Federal de Identificación Biométrica ha sido objeto de investigación (Ríos, 2020).

Los trabajos anteriores, en su mayoría aproximaciones en las que las tecnologías aparecen subordinadas a otros temas que despertaron más interés en el campo de los estudios migratorios, enfocan sus descripciones y contenidos en los últimos veinte años, dejando abiertas múltiples preguntas acerca de la etapa temprana de los intentos y experimentación en la incorporación de tecnologías, como son las décadas de 1980 y 1990. Centrado en este período, 1981-2001, el objetivo del artículo es explorar y analizar la incorporación de las nuevas tecnologías para la vigilancia de las migraciones y las fronteras en Argentina, partiendo de la idea de que esto es el resultado de un proceso que involucra lógicas de largo plazo relacionadas con la ampliación de la legibilidad estatal y procesos de securitización singulares orientados por la construcción de la “inmigración limítrofe”1 como una amenaza al orden nacional y al Estado. Es importante aclarar que el alcance de este artículo se corresponde con una primera mirada sobre la cuestión, dada la escasez o inexistencia de antecedentes y bibliografía específica para el período de estudio.

Para ello, se acudió a las medidas y proyectos implementados para la informatización del control migratorio y fronterizo disponible en decretos, contratos y licitaciones públicas que el Estado argentino negoció con diferentes empresas por intermedio del Ministerio del Interior. Se destacan el decreto 470 de 1981, que creó el Sistema de Información Básica del Potencial Humano Nacional; el Decreto 388 de 1986, que creó el Sistema de Identificación Personal Automática Nacional; el Decreto 603 de 1991, que aprobó un contrato para la informatización de bases de datos de diferentes organismos del Estado; así como el Decreto 199 de 1998 para la licitación del desarrollo y operación de un sistema de control migratorio y de identificación de las personas.

Por otro lado, se realizaron dos entrevistas semiestructuradas a funcionarios adscritos a la Dirección Nacional de Migraciones (DNM), cuyo criterio de selección fue su alta jerarquía, proximidad en la toma de decisiones y antigüedad de más de veinte años en la institución, lo que los hace conocedores del tema investigado. Para proteger la confidencialidad en relación con las descripciones y explicaciones brindadas por las personas entrevistadas, sus nombres y cargos están bajo anonimato. Además, se revisaron cuatro intervenciones realizadas en la Comisión de Población y Recursos Humanos (CPRH) de la Cámara de Diputados entre 2000 y 2002, en la cual participaron actores vinculados al campo de las políticas migratorias.2 Estas entrevistas e intervenciones profundizan algunos aspectos de los desarrollos tecnológicos e institucionales que no constan en los documentos y decretos revisados.

Con la sistematización de la información recolectada por período de gobierno y tipo de proyecto, se realizó un análisis de contenido que permitió hallar las justificaciones esgrimidas por las administraciones gubernamentales para el desarrollo de tales sistemas. Asimismo, la bibliografía secundaria permitió reconstruir las perspectivas sobre la “inmigración limítrofe”. De este modo, en diálogo con las herramientas teóricas que provienen de los estudios sobre las migraciones, la seguridad y vigilancia, fue posible construir una interpretación del proceso de adopción de las tecnologías vinculadas con el desarrollo de la legibilidad y securitización de las migraciones internacionales.

Es necesario remarcar que la importancia de este trabajo radica, por un lado, en la escasa producción sobre tecnologías de vigilancia y control migratorio en Argentina, más aún, en el período de 1981-2001. Por el otro, hay necesidad de reforzar la interpretación de los procesos de securitización de las migraciones, no solo en relación con los discursos y prácticas estatales, sino, también, al desarrollo y adopción de nuevas tecnologías informáticas, biometrías y bases de datos digitales. La incorporación de estos abordajes en el campo de los estudios migratorios permite conocer los nuevos matices de las políticas públicas de control que han sido omitidos o subordinados a otros ámbitos de interés por investigaciones académicas.

En aras de brindar claridad de los contenidos, el artículo se estructura así: en un primer apartado se presentan las claves generales de interpretación teórica sobre el desarrollo de las tecnologías de control y vigilancia; en segunda instancia, se analizan los primeros intentos para la informatización y aceleración de los controles migratorios en Argentina realizados por la dictadura militar (1976-1983); en un tercer momento se describen los proyectos ejecutados en el período de transición democrática del gobierno de Raúl Alfonsín (1983-1989); en una cuarta y quinta instancia el texto retoma los dos gobiernos presidenciales de Carlos Menem (1989-1999) y sus avances en la informatización del control migratorio en un nuevo esquema de securitización. El artículo cierra con algunas consideraciones sobre las nuevas tecnologías de control migratorio, la legibilidad estatal y securitización de las migraciones.

2. Herramientas teóricas para la discusión

Las herramientas teóricas que guían el análisis de este artículo provienen sobre todo de la articulación de aportes de los estudios críticos de la seguridad, los trabajos de análisis sobre vigilancia y las investigaciones vinculadas con el control migratorio y fronterizo. Los aportes realizados habilitan una comprensión del desarrollo tecnológico como parte de procesos políticos y sociales mucho más amplios que se refieren al desarrollo del Estado-nación, las clasificaciones de las poblaciones y la securitización de las migraciones internacionales. De igual modo, permiten comprender las transformaciones que provocan en el control migratorio, así como también las dificultades y limitaciones que tiene la implementación de las tecnologías más allá de los discursos sobre su éxito y efectividad.

Es necesario aclarar, en primer lugar, que en este artículo las tecnologías de registro, identificación y vigilancia, desde las más antiguas y hasta las más novedosas, son entendidas como herramientas utilizadas por el Estado para producir la clasificación y legibilidad de las poblaciones (Scott, 1999). Desde sus inicios, los Estados implementaron tarjetas de identidad, pasaportes, certificados de salud, de antecedentes penales y visados, entre otros documentos de identificación, como mecanismos destinados a controlar la movilidad de las migraciones en las fronteras internacionales y brindar acceso a los derechos de ciudadanía desde su dimensión burocrática y administrativa (Torpey, 2000). Así, los Estados crearon herramientas manuales de legibilidad que, con procedimientos de control administrativos y jurídicos, materializaron los principios de visión y división del mundo social nacional y nacionalista (Sayad, 2010).

En Argentina, a lo largo del siglo xx, las tarjetas de identidad, pasaportes y registros estatales, mediante los papeles y fichas, le dieron forma a la construcción de un régimen de control centrado en la ilegalidad migratoria que clasifica a los migrantes “indeseables” como “irregulares” o “ilegales” (Domenech, 2011). Dicho de otro modo, identificar y clasificar a los extranjeros permitió y sigue permitiendo al Estado argentino seleccionar a aquellos que pueden ingresar y quienes no, cuánto tiempo deben permanecer en el país, qué tipos de actividades pueden realizar y a qué tipos de derechos logran acceder (Pereira, 2021).

En segundo lugar, se comprende a la securitización de las migraciones como un proceso de gubernamentalidad del malestar que, por medio de discursos, prácticas y tecnologías de Estado, elabora una imagen de las migraciones como un riesgo o amenaza para la estabilidad del país receptor (Bigo, 2002). Siguiendo a Bigo (Ibid.), esta representación genera malestar y es el punto de partida que legitima al Gobierno y a las burocracias del control migratorio como proveedoras de la protección. Desde esta perspectiva, las tecnologías no son interpretadas como resultado de los procesos de securitización, sino como herramientas ya disponibles que los actores políticos presentan como una solución frente a las amenazas (Bigo, 2006). En este sentido, las herramientas teóricas complementarias, tanto desde la perspectiva de la legibilidad estatal como de la securitización de las migraciones, abonan a la comprensión de que la incorporación de tecnologías a estos procesos obedece, sobre todo, a lógicas de largo plazo ininterrumpidas vinculadas a la producción de legibilidad de las poblaciones que se ven reforzadas y legitimadas en diferentes momentos mediante procesos de securitización de las migraciones. Esto retroalimentan la necesidad de identificar, clasificar y controlar a las poblaciones.

Conforme a los trabajos académicos que existen en este ámbito, algunas características y transformaciones provocadas en el control migratorio a partir de la incorporación de nuevas tecnologías de identificación y vigilancia son: 1) estas tecnologías supusieron mayor rapidez en los procesos de identificación, logrando que la información consignada en los documentos pueda ser reproducida, intercambiada y comparada con grandes bases de datos (About y Denis, 2011; Côté-Boucher, 2008); 2) multiplicación, expansión y mayor elasticidad de las fronteras que cada vez coinciden menos con los límites territoriales de los Estados (Amoore, 2006; Amoore y Raley, 2017; Follis, 2017; Lyon, 2005); 3) se remarca la necesidad de cuestionar el discurso de los actores que promueven el uso de tecnologías, ya que brindan una mirada que sobrevalora de modo positivo la efectividad de estos sistemas, sin mencionar el fuerte trabajo tecnológico que requieren para su implementación y los problemas asociados a su mantenimiento (Walters, 2010; Bellanova y Glouftsios, 2020).

3. Informatización, control migratorio y seguridad nacional

Los registros para la población, las tarjetas de identidad y los pasaportes fueron en un principio sistemas manuales cuyo principal soporte fue el papel. Con el transcurrir de los años se fueron incorporando nuevas tecnologías para la identificación, como la dactiloscopía y fotografía, así como otras descripciones sobre las características físicas de los sujetos (García, 2010, 2015). La adopción de estas tecnologías, en el caso de los pasaportes y documentos ligados al control de las migraciones internacionales, estuvo regulada desde las primeras décadas del siglo xx, con mayor o menor efectividad, por acuerdos y conferencias a escala regional y global (Acosta, 2018; Torpey, 2000; Turack, 1968). Los avances en el campo de la computación hicieron que desde las décadas de 1960 y 1970 en Europa y Estados Unidos los registros de población fueran informatizados de manera paulatina (About y Denis, 2011).

En Argentina, a inicios de la década de 1980, el Gobierno militar, por intermedio de los ministerios del Interior y de Defensa, planteó la necesidad de modernizar el sistema de registro e identificación que se encontraba disperso en la Policía Federal, el Renaper y la DNM. Las tarjetas de identidad, como pasaportes, libretas de enrolamiento, libretas cívicas, cédulas y los ficheros que guardaban la información referida a cada individuo, de nacionalidad argentina o extranjero residente en el país, habían adquirido un gran volumen.3

De acuerdo con la perspectiva del Gobierno, el crecimiento de la información hacía que su uso para el control de la población y el despliegue de diversas políticas públicas fuera cada vez más complejo y lento. En una dictadura en la que las cuestiones poblacionales y migratorias eran reguladas conforme a los lineamientos marcados por la doctrina de la seguridad nacional (Novick, 1997; Pacecca, 2000), contar con información actualizada sobre el llamado “potencial humano” se convertiría en una prioridad. El Gobierno militar había diagnosticado un aumento de la población nacional y era necesaria una mejor distribución de los nacionales en las zonas de frontera. Los ciudadanos eran vistos como un recurso geopolítico que podían hacer frente a las hipótesis de conflicto con países limítrofes como Brasil y Chile (Llovet y Ramos, 1986).

En consecuencia, con el objetivo de sortear las limitaciones que imponían los sistemas manuales de información en relación con el almacenamiento seguro, la actualización periódica y la velocidad para el procesamiento de los datos, el Gobierno militar ordenó la creación del Sistema de Información Básica del Potencial Humano Nacional, mediante el Decreto 470 de 1981. La implementación de este nuevo sistema, que seguía lineamientos de identificación establecidos por el Renaper, era necesario porque el sistema de información de ese momento imposibilitaba el aprovechamiento eficiente y efectivo de la información registral de las personas como una “consecuencia del crecimiento vegetativo de la población”, según dicho decreto. Diagnóstico que esta precedido por la idea de una necesidad imprescindible del cambio de los sistemas manuales de registro a sistemas informáticos automatizados. El Gobierno militar intentaría, así, crear una forma de almacenamiento y consulta de la información de los individuos nacionales y extranjeros con información económico-social y relacionada con la defensa nacional.4

El objetivo explícito del proyecto era la incorporación de tecnologías informáticas para acelerar los procesos manuales de identificación y clasificación de individuos. En el contexto dictatorial, esta identificación permitiría al Gobierno vigilar a aquellos sujetos clasificados como “subversivos” que, por sus ideas de “izquierda”, podían convertirse en un problema de seguridad nacional en caso de conflicto bélico. Además, la actualización de los documentos y registros daría mayor efectividad a las restricciones impuestas por la dictadura sobre el derecho a la salud y educación para los llamados migrantes “ilegales” (Ceriani, 2004; Oteiza, Novick y Aruj, 1997; Pacecca, 2000).

En este marco, para la dictadura militar, la incorporación de tecnologías se inscribía en un proceso de securitización de las migraciones que se valía de tales herramientas para vigilar, identificar y registrar a los enemigos del régimen, encarnados por los extranjeros sospechosos de los países limítrofes como “subversivos” o posibles “enemigos” en relación con las hipótesis de conflicto. A esta mirada de la seguridad nacional se sumaban consideraciones instrumentales en las que los inmigrantes “ilegales”, en particular, los provenientes de países limítrofes, eran considerados un costo económico y una influencia étnica y cultural negativa para Argentina.5 Por medio de la promoción del miedo o descontento en torno a la migración limítrofe, los militares buscaban justificar su accionar incorporando nuevas tecnologías que les permitieran demostrar un interés público y proceder de manera eficaz en contra de las “amenazas”.

4. Transición democrática e “inmigración limítrofe” como problema

Finalizada la dictadura militar y tras el retorno de la democracia, el abandono de la doctrina de seguridad nacional6 dio lugar a nuevas miradas y al desarrollo de políticas públicas en ese ámbito. Las migraciones dejaron de ser interpeladas por los Gobiernos democráticos como una amenaza para la seguridad nacional por su carácter “subversivo” o de “izquierda” (Courtis, Pacecca y Pita, 2009; Pereira, 2016, 2019). Durante el gobierno de Raúl Alfonsín no hay securitización ni criminalización de las migraciones, por no ser vistas como una amenaza para el Estado y orden social (Pereira, 2016). En cambio, se mantuvo la idea de que estas eran un problema para el empleo de los nacionales y el sistema de salud (Oteiza et al., 1997; Pereira, 2019). Si bien, no hubo grandes discursos en contra, como sí sucedió con los regímenes de Menem en la década de 1990, el Gobierno del retorno democrático sí avanzo en medidas para restringir el ingreso de inmigrantes limítrofes mediante la creación de la figura del “falso turista” (Alvites, 2020).

En estas circunstancias, el gobierno de Alfonsín declaró de interés nacional la creación del Sistema de Identificación Personal Automática Nacional (Sipan), mediante Decreto 388 de 1986. Se trataba de una herramienta electrónica que suministraba información identificatoria de las personas para el uso del Gobierno nacional y provinciales. Su creación traía consigo el diseño y mantenimiento del registro automático, actualizado y permanente de las personas que estarían en manos del Renaper en la órbita del Ministerio del Interior. Además, el Sipan tendría entre sus funciones la de coordinar “los distintos entes estatales que trabajan con base de datos de personas en soportes magnéticos y/o archivos manuales” (Decreto 388 de 1986, p. 1).7

Aunque la migración internacional no era considerada una amenaza para la población local y el Estado, el gobierno de Alfonsín interpretaba que existía la necesidad de contar con un sistema eficiente capaz de mantener actualizada la información de la población argentina y extranjera con herramientas informáticas que aceleraran su identificación y registro.8 En este contexto, el sistema de identificación, registro y vigilancia se orientaba a identificar a aquellos migrantes de países limítrofes, pues para el Gobierno era probable que aquellos migrantes que no poseían recursos económicos para mantenerse podían volverse indocumentados (Alvites, 2020). De manera adicional, una de las transformaciones de este período fue la separación de los asuntos vinculados a la defensa y la seguridad interior, con la prohibición de intervención de los militares en cuestiones relacionadas con estas últimas (Kessler, 2010). Asimismo, la DNM dejó de estar bajo control militar y permaneció en la órbita del Ministerio del Interior dirigida por personal civil.

5. Securitización de las migraciones y nuevas tecnologías para el control migratorio y fronterizo

En la década de 1990, la perspectiva sobre las migraciones, en particular, la proveniente de los países limítrofes, cambió de forma drástica con la elección de Carlos Menem como presidente por dos períodos de gobierno consecutivos. Diversos trabajos académicos apuntan a que la llamada “inmigración limítrofe” fue construida en esta década como parte de un discurso oficial que apuntaba a que la migración era una amenaza para la seguridad pública, sobrecarga para el sistema de salud y el educativo, así también como una competencia que dejaba sin trabajo a los nacionales (Benencia y Karasik, 1995; Caggiano, 2005; Grimson, 2006; Oteiza et al., 1997). Según Domenech (2012), la primera embestida surgió con la epidemia de cólera de 1992, cuando el discurso oficial responsabilizó a los migrantes por la llegada de la enfermedad. Los discursos securitizadores estuvieron acompañados por medidas que acentuaron los controles de ingreso y permanencia de los migrantes, mientras que se favoreció la persecución mediante la policía migratoria auxiliar compuesta por las fuerzas de seguridad nacional (Courtis, Pacecca y Pita, 2009; Pereira, 2016).

Durante los mandatos de Menem se desplegaron dos iniciativas concretas destinadas a la incorporación de tecnologías para el control de las migraciones y las fronteras con empresas europeas. La primera de las iniciativas surgió poco antes de la llegada del Gobierno de Menem a finales de 1990 e hizo parte de la firma de una serie de acuerdos de cooperación con Francia en el ámbito de la inversión privada, consolidación de la deuda, promoción y protección de las inversiones y cooperación judicial (Escudé, 1998). Con Menem en el poder, los ministerios del Interior de ambos países firmaron un contrato,9 por intermedio de la Renaper y la Sociedad de Exportación del Ministerio del Interior de Francia (Sofremi),10 para la creación de un nuevo y moderno sistema de identificación, registro y vigilancia de la población. Según el Gobierno argentino, era necesaria una respuesta frente a los “intentos fallidos” de informatización que fueron impulsados por la dictadura militar y el Gobierno de Alfonsín.

Este contrato tenía por objetivo concretar un proceso de transferencia de tecnología para la creación de un sistema de información y automatización de la emisión del Documento Nacional de Identidad (DNI), así como también la informatización de las bases de datos sobre población del Renaper, la Policía Federal, la DNM y la Dirección Nacional Electoral (DINE). La Sofremi sería la encargada de la instalación, la formación del personal del Estado para su gestión, el mantenimiento de los equipos, así como también de la actualización de la tecnología en el tiempo. De carácter confidencial, el acuerdo establecía un plazo inicial de quince años, en el que el Estado no podría vender ni prestar el sistema ni sus partes.

Entre los fundamentos incluidos en el decreto ejecutivo de aprobación, se puntualizaba en la necesidad de contar con “parámetros actualizados del movimiento de personas tanto en lo referidos al traslado domiciliario dentro del país, cuanto al tránsito fronterizo” (Decreto 603 de 1991, p. 6). Además, se hacía hincapié en un registro actualizado de modo permanente en lo que respecta a la composición de la población, “atendiendo al origen nacional o extranjero de los pobladores, lo cual incidirá en las políticas a desarrollarse en materia educacional, de salud pública y asistencia social, seguridad interior y defensa nacional, así como políticas previsional y fiscal” (Ibid., p. 6).

Los documentos hacían hincapié en la necesidad de contar con información actualizada, así como su uso para el desarrollo de diferentes políticas públicas cuyo principio organizador era la distinción entre nacionales y extranjeros. Se puede advertir que el proyecto implicaba la construcción de la “inmigración limítrofe” como una meta-amenaza que afectaba diferentes ámbitos de la política, como el previsional, salud, educación, seguridad y defensa (Pereira, 2019). Esta “amenaza” adquirió mayor visibilidad con la epidemia de cólera y la emergencia de la inseguridad en el espacio público (Domenech, 2012; Pereira, 2016). En este sentido, las tecnologías emergieron como una forma de identificar y clasificar a las poblaciones migrantes y de exhibir al Gobierno como un agente activo frente a la emergencia de las amenazas.

6. “Nuevas amenazas” y tecnologías biométricas

Avanzada la década de 1990 y finalizado el intento de informatización del primer Gobierno de Menem, los proyectos orientados hacia la incorporación de nuevas tecnologías vinculadas al control de las migraciones y fronteras cobraron impulso y mayor visibilidad luego del atentado contra la Asociación Mutual Israelita Argentina (AMIA) en 1994. Este acontecimiento reavivó las interpretaciones del Gobierno sobre la lentitud y dificultades que poseía el sistema de control manual de ingresos y egresos al país por medio del sistema manual de tarjetas de entrada y salida (TES).

Una de las personas entrevistadas para este artículo (26 de junio de 2015) señalaba las dificultades para la conservación de las TES, entre estas, que el archivo era poco adecuado, con filtraciones de agua e ingreso de aves. Ante tales condiciones el papel se deterioraba. En cuanto a la organización del archivo la documentación era dispersa, tanto que hallar las TES de una persona en particular era como “encontrar una aguja en un pajar”, refiere. En el momento en que la justicia argentina empezó a investigar el atentado, solicitó información a la DNM sobre ingresos al país. El trabajo fue de mucha dificultad para quienes trabajaban en aquella dependencia, pues en cada nuevo pedido de información había que repetir el procedimiento de búsqueda. De acuerdo con el entrevistado, este acontecimiento fue una de las situaciones que llevaron a trabajar con seriedad en la informatización del registro gestionado por el organismo de control migratorio.

Esta información evidencia las limitaciones que tuvo la gestión manual de los registros administrativos, incluso, más allá de los pedidos por la justicia en el caso del atentado. Las TES estaban almacenadas, su uso era limitado por las condiciones del archivo, del papel, la gestión del funcionario y ausencia de informatización. Una lectura más detenida de estos elementos evidencia que cualquier medida de control vinculada al ingreso y egreso de individuos al país dependía de los tiempos propios de este sistema de registro manual. La información brindada por el entrevistado coincide con las palabras que expresó años más tarde el director de la DNM en una reunión de la CPRH, en la que afirmó que “[…] el archivo ha estado muy desorganizado con el sistema de fichas y quedó más desorganizado aún luego de los atentados de la AMIA” (Roig, 2000, intervención oral).11

Además, el atentado permitió al Gobierno actualizar el discurso político sobre el riesgo y las amenazas que vinculaba desde 1993 a los migrantes de países limítrofes con el aumento del delito (Novick, 1997; Pereira, 2016), entre estas, del terrorismo internacional. Bajo este contexto, el 1 de agosto de 1994, el Gobierno argentino convocó a un concurso público nacional e internacional (segunda iniciativa durante el Gobierno de Menem) para “[…] la implantación y operación de un sistema de control migratorio y de identificación de las personas” (Decreto 1310 de 1994, p. 8). No sin problemas y demoras vinculadas a una serie de denuncias sobre corrupción en el proceso de licitación, el contrato fue adjudicado en 1998 a la filial argentina de la empresa de capitales alemanes Siemens It Services S. A., mediante Decreto 199 de 1998.

Según este decreto, el objetivo era la contratación de un servicio para el diseño, puesta en marcha y soporte de un sistema de control migratorio, identificación de las personas y de información eleccionaria. La justificación, según el Gobierno de Menem, para el desarrollo de este contrato era similar a los proyectos desarrollados en la década previa: el Estado no contaba “[…] con un sistema confiable y eficaz de acopio, control, fiscalización y sistematización de información que refleje el potencial humano que desarrolla sus actividades en el territorio” (Decreto 1310 de 1994, p. 8). Tales expresiones eran otro modo de referirse a las dificultades que generaba la ausencia de informatización.

En este sentido, la segunda de las personas entrevistadas (22 de marzo de 2022) relató sobre las limitaciones en las tareas de control migratorio y cómo fueron cambiando con el paso de los años. Explicaba que, en un primer momento, los impedimentos de ingreso/egreso eran redirigidos a los puestos de frontera en formato de libros que se actualizaban periódicamente. Resultaba imposible chequear de forma manual si todos los pasajeros tenían algún impedimento o no, más aún, en ciertas temporadas del año en las que el volumen de personas que transitaban por las fronteras se incrementaba. De igual modo, contaba cómo estos sistemas fueron cambiando con la incorporación de tecnologías como la red télex o el fax que permitieron un flujo más veloz de la información. Este fue el inicio de la informatización e incorporación de los sistemas biométricos que implicaron un cambio sustancial en el trabajo en frontera y migratorio.

Tal y como se desprendía del contrato firmado con Siemens, el proyecto que buscaba desarrollar el Gobierno junto con tal empresa se dividía en tres módulos: control migratorio, el de identificación de las personas y procesos eleccionarios.12 En cuanto al módulo de control migratorio, el contrato determinaba la creación de un sistema centralizado con un “centro de información de migraciones” en la sede principal de la DNM. Al mismo tiempo, se establecían centros de procesamientos de datos en las delegaciones del organismo y en los pasos fronterizos para lograr una captura de datos descentralizada, cuestión que diferenciaba a este contrato de proyectos anteriores. La nueva infraestructura de extracción y almacenamiento de datos se distribuiría en dos subsistemas: a) el Subsistema de Movimientos Migratorios, que tenía por finalidad registrar todas las actividades de tránsito en los pasos de frontera y puertos, asistir al oficial migratorio en la verificación de la autenticidad de los documentos de viaje y utilizar listas de control para autorizar el ingreso, la salida o permanencia de los individuos; y b) el Subsistema de Trámites de Migraciones, que servía para procesar trámites de residencia, generar documentos y consultar expedientes en proceso.

También se proponía la digitalización del archivo de la DNM como parte del módulo de identificación de personas para así agilizar las búsquedas de antecedentes migratorios y dar respuesta a los requerimientos judiciales. Este módulo también prestaría interoperabilidad con los sistemas de datos del Renaper, Gendarmería Nacional y Policía Federal. La disponibilidad de las bases de datos en línea produciría una multiplicación y expansión de la frontera (Lyon, 2005), pues se habilitaría que los diferentes puntos de control pudieran vigilar el ingreso, el egreso y permanencia de las personas controlando su estatuto migratorio e impedimentos de manera instantánea.

Las tecnologías para el desarrollo de los módulos incluían máquinas para la lectura automática de documentos, sistemas automatizados de identificación de huellas dactilares,13 cámaras de fotos digitales, servidores con gran capacidad para el almacenamiento de los datos, enlaces mediante el internet y conexiones satelitales para la vinculación entre los centros de captura de la información distribuidos a lo largo del país. En este sentido, el sistema que buscaba implementarse con la empresa Siemens no difería de manera sustancial de las discusiones que en aquel momento tenían lugar en países del Atlántico norte, pues, la incorporación de tecnologías para la Administración pública requirió de la coordinación y estandarización a nivel regional y global entre Estados, organismos internacionales y las empresas proveedoras de los sistemas (Walters, 2010).

La disponibilidad de tecnologías biométricas digitales y conexiones a internet permitían al Gobierno acelerar los procesos de identificación de los individuos, así como la constatación con listados de características que impedían a los migrantes ingresar, permanecer o abandonar el país. Las conexiones con los centros de procesamientos de datos de la Gendarmería Nacional y la Policía Federal indican la centralización administrativa y operativa que adquirieron las cuestiones vinculadas a la seguridad y defensa nacional. Sin embargo, la incorporación de las tecnologías en Argentina en la década de 1990 se vio interrumpida de forma parcial, como había sucedido de manera reiterada con los diferentes proyectos que se habían intentado desplegar en la década de 1980.

Para el año 2000, Ángel Roig, director de la DNM de ese momento, explicaba en la CPRH el avance de los trabajos, las dificultades técnicas de su desarrollo y el estado del contrato con la empresa alemana. Expresaba que, si bien el sistema de Siemens apuntaba a la conexión informática de 121 pasos migratorios, encontraron ciertos problemas, porque “[…] no se había hecho una evaluación completa de esos lugares y existen deficiencias de orden edilicio, de servicios e, incluso, de energía eléctrica, y esto es fundamental como para haber podido cumplir con ese cronograma de tareas” (Roig, 2000, intervención oral). Además, Roig aclaraba que se estaba estudiando la renegociación del contrato y que “[…] el área metropolitana: Ezeiza, el aeroparque Jorge Newbery, el puerto y el área norte, es decir, la zona de San Fernando y Don Torcuato” (Ibid.) ya se encontraba conectada.

La crisis argentina de 2001 y la declaración de la emergencia económica por parte del Gobierno hicieron que el contrato con Siemens fuera rescindido. Para marzo de 2002 el director del Renaper, Miguel García, explicaba en la CPRH que en las negociaciones se logró concertar que el material informático y hardware comprado por la empresa pasaban a custodia del Estado y que tanto el Renaper como la DNM estaban “[…] recibiendo una notable cantidad de equipamiento que estaba previsto para el proyecto Siemens” (García, 2002, intervención oral). Un mes más tarde, el director de la DNM informaba que el Aeropuerto Internacional de Ezeiza se encontraba informatizado con “[…] el programa de Siemens, la central y todo lo que sería el cordón metropolitano” (Llavar, 2002, intervención oral). Agregaba que estaban trabajando para instalar el equipamiento provisto por Siemens en la Triple Frontera del Paraná (Argentina, Paraguay y Brasil), ya que esa zona, desde la perspectiva gubernamental, estaba vinculaba con actividades delictivas “complejas” o “nuevas amenazas” como el terrorismo, la trata y tráfico de personas. Así, durante los primeros años de la década de 2000, el Estado había comenzado a informatizar los principales pasos fronterizos.

7. Conclusiones

Desde principios de la década de 1980, la dictadura militar y los sucesivos Gobiernos electos en democracia avanzaron con diferentes medidas en el desarrollo y adopción de nuevas tecnologías de identificación, registro y vigilancia de las migraciones y las fronteras. Se trató de un proceso complejo marcado por visiones variadas de seguridad, interrupciones, marchas y contramarchas condicionadas por coyunturas. Estos despliegues revelaron la fuerte continuidad y consenso de todas las Administraciones públicas que, sin excepción, intentaron adoptar tecnologías para el control de las migraciones y fronteras. Los Gobiernos compartieron un diagnóstico común sobre la necesidad de agilizar los sistemas de identificación y registro debido al crecimiento del volumen de los datos y la lentitud para su gestión de manera manual.

No obstante, difirieron en justificaciones y motivaciones expuestas, pues, para algunos Gobiernos, el desarrollo de estas tecnologías se orientaba a la defensa de la seguridad nacional o prevención del delito, como en el caso de la dictadura militar, mientras que, para otros, servía para garantizar el ingreso de migrantes capaces de producir aportes a la economía o la cultura, como sucedió en el Gobierno de Alfonsín. La aplicación de tecnologías implicó la intervención de varios actores institucionales ubicados bajo la órbita del Ministerio del Interior y con una larga historia en el ámbito de la identificación, como fueron el Renaper, la Policía Federal y la DNM. Así también, participaron empresa privadas internacionales proveedoras de este tipo de servicios durante el Gobierno de Menem.

Los datos desplegados en este artículo evidencian que el desarrollo de las tecnologías para el control de las migraciones y fronteras en Argentina revela una compleja relación con la expansión de la “legibilidad estatal” y los procesos de securitización de las migraciones entre 1981 y 2001. El recorrido por las medidas implementadas por los regímenes y gobiernos de diferentes signos muestra, por un lado, un continuo interés por identificar, clasificar y seleccionar a los migrantes internacionales con el uso de tecnologías. Se puede interpretar, entonces, que estas medidas hacen parte de la estatalidad moderna, más allá del uso que se les pueda dar en procesos securitarios.

Por otra parte, el artículo mostró que durante la dictadura militar y los dos Gobiernos de Menem se construyó a la “inmigración limítrofe” como una amenaza o riesgo. Esto sirvió para movilizar el uso e incorporación de nuevas tecnologías para la identificación, clasificación y selección de los extranjeros que ingresaban y eran admitidos al país. Estos Gobiernos jugaron con el “malestar”, proyectando a la migración como una amenaza, y presentaron a las tecnologías como herramientas destinadas a proteger la población local de la “amenaza”.

Es importante seguir avanzando en el estudio de las migraciones, analizar el rol de las tecnologías en el control migratorio y fronterizo, tanto en Argentina, como en la Triple Frontera y en la región. Los estudios desarrollados hasta el momento han abierto una serie de interrogantes y problemas mucho más profundos que pueden ser fortalecidos con nuevos enfoques teórico-metodológicos y perspectivas novedosas que puedan aportar a la historización del presente. Uno de los pendientes es comprender y profundizar, por un lado, en aquellas necesidades que llevaron a la incorporación de las tecnologías dentro de la esfera estatal y la Administración pública. Así también, queda pendiente por estudiar las transformaciones que se han dado en el control migratorio, la externalización de las fronteras, los cambios en las tareas burocráticas a partir de la introducción de máquinas y sistemas digitales de control que se combinan con el trabajo humano, así como el rol que han tenido los diferentes organismos internacionales y regionales en este tema.

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