Estados Unidos y la asistencia militar y en seguridad hacia América Latina y el Caribe: abordaje crítico, 2010-2022

United States and the military and security assistance to Latin America and the Caribbean: critical approach, 2010-2022

Tamara Lajtman

Becaria posdoctoral del Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas en el Instituto de Estudios de América Latina y el Caribe de la Universidad de Buenos Aires, Argentina

Correo electrónico: tamara.lajtman@gmail.com

Orcid: https://orcid.org/0000-0003-0356-9473

Aníbal García Fernández

Doctor en Estudios Latinoamericanos en la Universidad Nacional Autónoma de México, México

Correo electrónico: gafa1989@gmail.com

Orcid: https://orcid.org/0000-0003-4778-3324

Silvina Romano

Investigadora adjunta del Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas en el Instituto de Estudios de América Latina y el Caribe de la Universidad de Buenos Aires, Argentina

Correo electrónico: silvinamceleste@gmail.com

Orcid: https://orcid.org/0000-0003-2537-8758

Recibido: 9-junio-2023. Aceptado: 7-agosto-2023. Publicado: 15-enero-2024.

Resumen

Los planes antinarcóticos, la redefinición de las amenazas a EE. UU. y la presencia de China y Rusia en América Latina y el Caribe, han reanimado el debate sobre la asistencia en seguridad, que implica componentes tanto económicos como militares. Diversos actores y el Gobierno estadounidense alegan resultados “fallidos” de la guerra contra el narcotráfico y sugieren aumentar el rubro de dicha asistencia. Este artículo revisa la definición y el modo en que el Gobierno, la academia y laboratorios de pensamiento distinguen el apoyo militar del económico. Los datos oficiales de 2010-2022 arrojan que un 90 % de la asistencia exterior correspondería a la asistencia económica y solo un 10 % a la militar. Para contrastar esta información, se propone la reclasificación de los rubros de la asistencia mediante un análisis crítico que arroja resultados diferentes en el que en el mismo período la asistencia en seguridad asciende al 35 % del total. Esto es un indicio del modo sistemático, a lo largo de diferentes administraciones estadounidenses, en que los bienes y servicios de seguridad tienden a ser ubicados en programas de seguridad no militares, como parte de la asistencia económica, cuando por origen y objetivos, se corresponden con el ámbito militar.

Palabras clave: asistencia en seguridad, asistencia militar, ForeingAssistance.gov, agencias de gobierno, securitización de la asistencia.

Abstract

Counter-narcotics plans, the redefinition of threats to the U.S., and Chinese and Russian presence in Latin America and the Caribbean have reignited the debate on security assistance, which involves economic and military components. Several actors and the U.S. government allege ‘failed’ results regarding the drug war, and they recommend increasing the amount of such assistance. This article reviews the definition and how government, academia, and think tanks distinguish military from economic support. Official data from 2010-2022 show that 90% of foreign assistance correspond to economic assistance and 10 per cent to military assistance. To contrast this information, we propose the reclassification of the assistance items, through a critical analysis that yields different results where in the same period security assistance amounts to 35% of the total. This is an index of the systematic way, throughout different U.S. administrations, in which security goods and services tend to be placed in non-military security programs, as part of economic assistance, when by origin and objectives, they correspond with the military sphere.

Keywords: security assistance, military assistance, ForeignAssistance.gov, government agencies, aid securitisation.

1. Introducción

Desde los orígenes de la Guerra Fría en la década de 1940, la asistencia económica o asistencia para el desarrollo de Estados Unidos (EE. UU.) en América Latina y el Caribe (ALC) fue complementada con programas de asistencia militar y policial canalizados por la Agency for International Development (actual Usaid, por sus siglas en inglés). El ejemplo más acabado de esta complementariedad fue la Alianza para el Progreso, programa de ayuda lanzado en 1961 por el Gobierno de John F. Kennedy que, en términos oficiales fue una especie de Plan Marshall para ALC que albergó una serie de programas para brindar estabilidad política y mejorar las condiciones socioeconómicas y políticas de los países de la región, otorgando un rol secundario a la contención del comunismo.

Pero, en documentos desclasificados del Departamento de Estado se buscaba evitar otra Cuba, siendo esta la gran preocupación a nivel de seguridad y contrainsurgencia: “[…] atacar las causas de descontento social asistiendo a aquellos países que se esfuerzan por lograr el progreso económico y social; fortalecer la voluntad y capacidad de los gobiernos –focalizando en la seguridad interna– para vencer las fuerzas aliadas o auspiciadas por el comunismo internacional o por el régimen de Fidel Castro” (U.S. Department of State, Foreign Relations, 1961-1963, Vol. XII, Doc. 15). Así, las políticas militares y los programas para la seguridad debían abordar la naturaleza de la contrainsurgencia como una prioridad de la seguridad interna (Ibid., Doc. 76).

La condición de socio militar preferido que ejerció EE. UU. sobre ALC se rastrea desde el Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca (TIAR) de 1947 y la Ley para la Seguridad Mutua de 1951, cuando EE. UU. buscó estandarizar a las fuerzas armadas (FF. AA.) de la región en cuanto a entrenamiento, cantidad de uniformados, tipos de armas y rol del orden castrense (Romano, 2017, 2012). La referida Ley, que emerge en el marco de la expansión del comunismo, planteaba que entre países aliados podían prestarse apoyo en materia militar, económica y técnica, pero, el país que prestaba ese beneficio podía adquirir el derecho a instalar en el comando superior del país receptor una misión militar para asesorar y supervisar su empleo. El país prestador era EE. UU., el cual subvencionaba la Ley. “[…] el armamento prestado era el necesario para represión interior: armas portátiles, medios de movilidad y de comunicaciones; en ningún caso incluyó artillería, tanques, misiles y similares” (Ballester, s/f, p. 2).

Este respaldo permitió que las fuerzas armadas de la región estuvieran influenciadas en lo tecnológico y operativo por EE. UU. y se construyera una institucionalidad de la asistencia militar (posteriormente en seguridad) ramificada en una diversidad de agencias de gobierno que hicieron presencia en la región, como la Oficina de Asistencia Militar del Departamento de Defensa, la Oficina de Asuntos Interamericanos del Departamento de Estado en la década de 1940, la Oficina de Asuntos Internacionales de Narcóticos (INM, actual INL, por sus siglas en inglés) creada en 1978. Los efectos de este apoyo fueron más allá del ámbito militar: involucró diversos ámbitos a nivel gubernamental, del tercer sector y la sociedad civil, contemplando incluso, la inversión privada y empresarial de EE. UU. en el exterior (Morray, 1970).

Tanto las administraciones republicanas como demócratas han considerado la asistencia en seguridad como un pilar clave de la política exterior, así como una herramienta de la seguridad nacional estadounidense capaz de permitir los ajustes geopolíticos necesarios para garantizar su hegemonía (Baines, 1972; Chomsky y Herman, 1981; Maniruzzaman, 1992). En ALC los ejes de esta asistencia, a partir de la década de 1970, estuvieron enmarcados en la guerra contra las drogas, fusionada con las estrategias de contrainsurgencia y la guerra contra el terrorismo. Luego del ataque a las Torres Gemelas y al Pentágono el 11 de septiembre de 2001 (11S) el carácter militarizado de esta asistencia, adquirió mayor legitimidad.

Un caso paradigmático fue el Plan Colombia, acuerdo bilateral que entró en vigencia en el 2000 y propició la modernización de las FF. AA. colombianas y el aumento del pie de fuerza mediante la asistencia militar y en seguridad. Sin embargo, por su posición geográfica (con salida al océano Pacífico y mar Caribe) el país funcionó como trampolín de EE. UU. para la injerencia y control en otros países de la región (Calvo, 2018). Según los datos oficiales de la Dirección Nacional de Planeación (DNP, 2016) de Colombia, EE. UU. proporcionó asistencia por $9600 millones, mientras que la suma invertida por el Gobierno colombiano fue de $131 000 millones, es decir, trece veces más que la asistencia proporcionada por EE. UU. Estas cifras no son un caso aislado, reflejan que la mayor parte del financiamiento en programas antinarcóticos impulsados desde EE. UU. proviene de las arcas de los Gobiernos latinoamericanos (Delgado & Romano, 2011).1

En el caso de México, aunque existen precedentes de asistencia contra el narcotráfico, la Iniciativa Mérida en 2007 estandariza la batalla al modo del Plan Colombia. A diez años de su implementación, en 2017, el Congreso de EE. UU. implementó más de $1600 millones de los $2800 que se habían asignado en programas antinarcóticos (Ribando y Finklea, 2017). William Brownfield (2013), asistente del Departamento de Estado para International Narcotics and Law Enforcement Affairs, declaró ante el Congreso que habían entregado alrededor de $1200 millones y que, por cada dólar que habían invertido, México había destinado al menos $10,0 dólares por cuenta propia. Desde México, EE. UU. avanzó en la conformación de la Central America Regional Security Initiative (Carsi), implementada desde 2008 en Belice, Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua y Panamá.

A lo que vamos, es que luego de más de una década de aplicación de estos programas antinarcóticos, algunos laboratorios de ideas y académicos especializados plantearon que los resultados en seguridad no habían sido los esperados y que el problema a resolver, más que de seguridad, era de corte socioeconómico y de subvención. Es decir, se planteó la necesidad de destinar mayor ayuda en asistencia económica (O’Neil, 2020; Isacson y Kinosian, 2017; Loveman, 2008). Del mismo modo, algunos sectores de gobierno de EE. UU. plantearon que la guerra contra las drogas en la región era “fallida”. Esto se refleja en un informe del Hemisphere Drug Policy Commission (WHDPC, 2020), que proponía destinar más recursos económicos a la seguridad regional.

Al narcotráfico y el terrorismo se ha sumado en los últimos años un enemigo cada vez más visible en los documentos estratégicos de EE. UU.: la presencia de China y Rusia en la región. Así consta, por ejemplo, en las Estrategias de Seguridad Nacional (The White House 2017, 2021), Estrategias de Defensa Nacional (U.S. Department of Defense 2018, 2022) y documentos del Comando Sur (U.S. Southern Command, 2019, 2021, 2023). En este regreso de la Guerra Fría, académicos vinculados al poder establecido de seguridad, la opinión experta de laboratorio de ideas y asesores militares, sostienen que los distintos rubros de la asistencia en seguridad brindados por EE. UU. son indispensables para contener el avance de ambas potencias en la región (Evan, 2023; Campbell et al., 2023).2

En este panorama, es muy sugerente que la asistencia a las fuerzas de seguridad sea uno de los rubros más opacos de las relaciones entre EE. UU. y ALC, al menos, durante 2010-2022. Es difícil conocer, con exactitud y en detalle, los programas y montos que EE. UU. destina a las FF. AA. y policiales de la región. Junto a la fragmentación de los programas y la diversidad de agencias involucradas, se suma la confusión sobre los roles asumidos por el Departamento de Estado y el Departamento de Defensa (Gates, 2010; Serafino, 2016). Hay dificultad para conocer los montos reales de la asistencia militar y en seguridad, los cuales se incrementaron con la política de la guerra contra las drogas y el protagonismo del Comando Sur. Este Comando ha sido un actor político y militar fundamental en la región que, además, mantiene una cuidadosa discreción de la información que transmite y da a conocer al público (Barrachina, 2006).

En virtud de este escenario, la siguiente investigación propone una reclasificación crítica de los rubros, agencias y subagencias de los datos de asistencia en seguridad presentados por la base de datos de ForeingAssistance.gov en relación con la asistencia económica y militar en el período de 2010-2022. Además, luego de un repaso por la definición sobre asistencia para la seguridad desde las fuentes oficiales del Gobierno de EE. UU. y lecturas desde la perspectiva liberal, se propone el concepto de asistencia militar y en seguridad, el cual englobaría no solo a las actividades que pertenecen oficialmente al rubro de asistencia militar, según la clasificación del ForeingAssistance.gov, sino que, además, contemplaría los programas de asistencia para la seguridad no militares (principalmente vinculados al control de narcóticos) ubicados en un inicio en la asistencia económica, pero que, según el criterio adoptado en este artículo, responden a objetivos de seguridad hemisférica que complementan la asistencia militar. Este fue el punto de partida para elaborar un recorrido metodológico propio en la sistematización e interpretación de los datos, con el objetivo de evidenciar que, más allá de una cuestión técnico-burocrática, la clasificación oficial oculta una tendencia a la securitización de la asistencia, tanto en administraciones demócratas como republicanas.

Se utiliza como fuente primaria los datos de la página web del Gobierno estadounidense ForeignAssitance.gov, la cual fue consultada entre los últimos meses de 2022 y los primeros tres meses de 2023. Dicha página concentra toda la información del Gobierno estadounidense con relación a la asistencia exterior (militar y económica) y permite visualizar el presupuesto otorgado por región, país y por año. Los datos se pueden descargar en una base de datos en formato csv que se encuentra en la pestaña data y cuenta con información detallada de países, agencias, subagencias, programas, descripción de estos y los montos en dólares constantes (sin inflación), así como la revisión de los montos en presupuesto y ejercidos para todos los países del mundo que reciben o recibieron financiamiento. Esto nos permitió hacer series históricas que incluyeron todos los países de ALC que reciben financiamiento de EE. UU.

Esta base de datos clasifica la asistencia exterior en dos grandes rubros: asistencia militar y económica. No obstante, a partir de un acercamiento crítico y teórico a esta fuente desde los aportes de Lajtman y García (2022), Lajtman (2022) y Romano et al. (2020), se percibe que podría existir una tergiversación de la información por el hecho de que se clasifiquen como asistencia económica a los programas más abultados orientados a cuestiones de seguridad, y en particular al control de narcóticos (como los realizados por International Narcotics and Law Enforcement Affairs - INL), y que se vinculan con planes como el Plan Colombia, Iniciativa Mérida y Carsi. También llamó la atención que incluso algunos programas humanitarios del Departamento de Defensa estadounidense (con fondos y fines netamente militares), se clasifiquen como asistencia económica. Por lo tanto, uno de los objetivos del artículo es ofrecer una propuesta metodológica que permita ubicar dichos programas y así añadir la categoría de “asistencia en seguridad” como complementaria a la asistencia militar. Para ello, se realiza una revisión crítica de la literatura especializada en el tema, se retoma el criterio aportado por el mismo Gobierno estadounidense, por ejemplo, en la Presidential Policy Directives (PPD-23) de 2013, en la que se menciona que hay programas del Departamento de Estado, Defensa, Usaid, Homeland Security y Justicia que conforman la asistencia al sector seguridad. Los programas de las agencias mencionadas fueron identificados en la base de datos de ForeignAssistance.gov y se procedió a filtrar las pestañas en las que se encontraban para poder conocer en detalle los montos ejercidos.

En relación con los contenidos, este artículo se estructura en cuatro partes. En la primera, se aborda el enfoque liberal de la asistencia en seguridad, en la que se destaca la ausencia de una definición oficial y concertada del concepto. En la segunda parte, se realiza una reclasificación de los rubros de asistencia en seguridad de ForeingAssistance.gov y se propone el uso conceptual de “asistencia militar y en seguridad”. Posteriormente, se presentan los datos para los diferentes países retomando esta nueva clasificación, se realiza un recorte por subregiones, por agencias y subagencias que implementan la asistencia. Por último, se plantean algunas conclusiones, en las que se destaca el hecho de que, más allá de una cuestión técnico-burocrática, el principal problema de la clasificación oficial es que oculta una tendencia a la securitización de la asistencia, tanto en administraciones demócratas como republicanas.

2. Asistencia en seguridad: aproximaciones desde el enfoque liberal

Para la literatura especializada, la asistencia en seguridad (security assistance) suele referirse a los acuerdos complejos y duraderos (caso del Plan Colombia y la Iniciativa Mérida) y a acuerdos puntuales de transferencia tecnológica, financiamiento de material bélico, instalación de bases extraterritoriales, asesoría y capacitación proporcionadas al sector de seguridad de un Estado por parte de actores externos (Sanjuán, 2012; Sullivan, 2021). Son varios los frentes de investigación en este campo: parte de la literatura ha abordado los abusos y violaciones de derechos humanos cometidas por el ejército estadounidense en territorios extranjeros durante misiones de asistencia (Isacson & Olson, 2001; Isacson y Kinosian, 2015, 2017), pero sin profundizar en los aspectos estructurales que garantizan el rol de proveedor de EE. UU., así como el impacto económico, político, social y geopolítico que esto implica. Es también frecuente la interpretación de que el gran problema de estas misiones es la ausencia de transparencia, siendo el imperativo un mayor control y supervisión ciudadana (Isacson et al., 2004). Algunos aportes han cuestionado cómo luego del 11S se incrementó el peso del Departamento de Defensa en relación con el Departamento de Estado en los programas de asistencia (Bergmann & Schmitt, 2021; Ross & Tankel, 2020; Serafino, 2016).

Otra dimensión que permite problematizar el rol de proveedor de EE. UU. en ALC es la tercerización de la asistencia que desdibuja la presencia estadounidense en ciertos países. Al respecto, Reveron (2010) señala que la asistencia en seguridad ha generado que países de la región ya no requieran de la intervención militar de EE. UU., sino que están en la capacidad de desarrollar sus propias capacidades y ofertar sus servicios a otros países. Este es el caso de “éxito” de Colombia, que ofrece entrenamiento en helicópteros a los ejércitos de la región, y El Salvador, que alberga un instituto regional que atrae a personal militar del hemisferio. Así, “se espera que los beneficiarios se ‘gradúen’ de la asistencia y se vuelvan capaces de llenar los déficits de seguridad nacionales y regionales” (Ibid., p. 32).

Estas perspectivas se enmarcan en la visión hegemónica liberal de la seguridad que tiene a EE. UU. (sector público, privado, academia, laboratorios de ideas) como núcleo articulador. Esta visión se compone de: 1) la condición interméstica, caracterizada por la vinculación entre la seguridad pública y defensa, junto con el carácter transnacional de las amenazas (que deja de ser doméstico y no se centra en la agresión de un Estado hacia otro); 2) la multidimensionalidad,3 es decir, que la seguridad no está delimitada a cuestiones estratégico-militares y territoriales, sino que, además, se incorpora la dimensión económica, ambiental, la salud, las instituciones, entre otros, como factores explicativos; 3) la discusión de las “nuevas amenazas” de carácter no tradicional, trasnacional y asimétrico identificadas en el terrorismo, narcotráfico y el crimen organizado, pero también, de problemas como las migraciones internacionales, pobreza y desastres naturales. Hay una relación de interdependencia entre estos factores (Cardinale, 2018).

Ahora bien, desde la economía política crítica se considera a la asistencia en seguridad como una dimensión de la política exterior de EE. UU. hacia otros países centrada en su dimensión militar y estratégica (Chomsky y Herman, 1981; Gill, 2004; Sweezy y Magdoff, 1972). Esto evidencia un problema de vieja data: el carácter dependiente de las FF. AA. de la región bajo la estandarización y subordinación de EE. UU. Sweezy y Magdoff (1972) alertaron en la década de 1970 que la injerencia de EE. UU. bajo la figura de proveedor en la región era, en conclusión, parte del plan imperialista para estimular la venta de armamento, entrenamiento y adoctrinamiento. Así, más allá de los objetivos concretos (transferencia de equipos, asistencia técnica, adiestramiento), la asistencia en seguridad tenía por trasfondo un sistema de valores, ideologías y prácticas a largo plazo que EE. UU. intentaba reproducir y legitimar en ALC.

Chomsky y Herman (1981) sostienen que la ayuda y entrenamiento militar de EE. UU. en la segunda mitad del siglo xx tenía un objetivo claro: evitar la propagación del fascismo en el Tercer Mundo en medio de la lucha anticomunista (contrainsurgente, antisubversiva) propia de la década de 1950. Tellería (2019) aporta elementos a esta discusión en el momento en que menciona que la asistencia militar es una forma de colonialismo en la que se reproducen y afianzas estructuras, visiones y soluciones hegemónicas ajenas a los países de la región, lo que implicó, por otro lado, el uso irrestricto de la fuerza y la violencia como mecanismo de poder.

Asimismo, es importante subrayar la variedad de terminologías empleadas y el modo con el que el Gobierno de EE. UU. define y entiende la asistencia militar, cooperación en seguridad, asistencia en el sector de seguridad, asistencia a las fuerzas de seguridad, artículos y servicios de defensa y asistencia en seguridad (Epstein & Rosen, 2018; Serafino, 2016), siendo esta última la más utilizada, seguida de la cooperación en seguridad (security cooperation). Aunque no existe una definición oficial por parte del Departamento de Estado sobre asistencia en seguridad, en la Justificación Anual del Presupuesto del Congreso del Departamento de Estado (2021) constan seis cuentas presupuestarias ancladas al ítem International Security Assistance. En tanto, en los reportes sobre la asistencia extranjera para ALC del Congressional Research Service (CRS) se destacan cuatro cuentas asociadas con la asistencia de seguridad (Meyer, 2023). En estos informes no queda claro si la asistencia en seguridad forma parte de la asistencia militar (la cual no se menciona), pues la información se organizó considerando las principales cuentas financiadoras en la que sí se destaca la asistencia para el desarrollo.

En el Título 22 del Código de EE. UU. (2021) es posible encontrar una definición desde un enfoque militar. La asistencia en seguridad desde este código se entiende como asistencia militar, financiamiento de apoyo económico, educación y entrenamiento militar, operaciones de mantenimiento de la paz, asistencia antiterrorista, venta de artículos o servicios de defensa, exportación a las FF. AA., policía, inteligencia u otras fuerzas de seguridad a un país extranjero. El Departamento de Defensa, por su parte, lo entiende como un conjunto de programas autorizados en el marco de la Ley de Asistencia Extranjera (1961), la Ley de Control de Exportación de Armas (1976) y otros estatutos asociados, mediante los cuales se brindan artículos de defensa, entrenamiento militar y otros servicios relacionados por medio de donaciones, préstamos, créditos o ventas para promover políticas y objetivos nacionales.

Entretanto, la cooperación en seguridad, en delgada línea con la asistencia en seguridad, se refiere a la colaboración con países que permiten la construcción de relaciones e intereses de seguridad específicos de EE. UU., desarrollar capacidades militares aliadas para la defensa y operaciones multinacionales para que las FF. AA. de EE. UU. puedan entrar al país receptor en tiempo de paz (Department of Defense, 2010). El término de asistencia al sector de seguridad, utilizado a partir de la Presidential Policy Directives (PPD-23), emitida por Obama en 2013, refiere a: 1) los programas de seguridad del Departamento de Estado; 2) los programas, ejercicios y compromisos de cooperación en seguridad del Departamento de Defensa; y 3) las actividades relacionadas de la Usaid, el Departamento de Justicia y otras agencias (Epstein & Rosen, 2018).

En la administración de Joseph Biden (2021 a la fecha) vuelve a ganar peso la discusión sobre una reforma del sector de asistencia en seguridad, basada fundamentalmente en una crítica a la militarización de la política exterior establecida desde el 11S que ha creado un “sistema de asistencia de seguridad disfuncional y bifurcado” (Bergmann & Schmitt, 2021). Desde el Center for American Progress, laboratorio de ideas estadounidense, se recomienda que el Departamento de Estado reoriente la asistencia que otorga en la actualidad el Departamento de Defensa, que sumaría alrededor de los $7 mil millones (Ibid.). Sin embargo, esta propuesta no afecta la revitalización del complejo industrial militar estadounidense en el contexto de la guerra en Ucrania, pues, si bien otorga un mayor control al Departamento de Estado en la administración de los fondos, no cuestiona ni trastoca la militarización de la economía.4

El Plan Estratégico 2025 de la Defense Security Cooperation Agency (DSCA) plantea que se puede calcular el éxito de los programas de cooperación en seguridad en “la medida en que nuestros aliados y socios actúan hoy en favor de nuestros intereses mutuos, o demuestran la capacidad y la voluntad de actuar en nuestro interés mutuo durante una contingencia futura” (DSCA, 2021, p. 5). Este documento define que en la comunidad de cooperación en seguridad se encuentra el Departamento de Defensa, al Gobierno, Congreso, industria, socios extranjeros, organizaciones no gubernamentales, academia y laboratorios de ideas, sociedad y medios de prensa de EE. UU. Esto remite de forma directa al “complejo industrial militar” como forma de expansión del capitalismo monopólico estadounidense, en un proceso en el que los lineamientos del sector público se acomodaron a los intereses del sector privado (empresas armamentistas y del sector energético), moldeando la política interna y externa (Melman, 1972; Baran y Sweezy, 1974). La militarización de la economía se llevó de manera simultánea con la militarización de la política, conformándose una élite gubernamental dominada por políticos, empresarios y militares que están relacionados entre sí por intereses similares (Mills, 1978).

3. Hacia una categoría propia de “asistencia militar y en seguridad”

Estudios realizados por la Oficina en Washington para Asuntos Latinoamericanos (WOLA), Latin America Working Group Education Fund (LAWGEF) y el Center for International Policy (CIP)5 en la década de 1990, contribuyeron a desentrañar la complejidad de la asistencia de EE. UU. al sector de seguridad para ALC luego de que los datos ofrecidos por el Gobierno estadounidense fueran de acceso público. En la actualidad, diversos investigadores sobre este tema, sean de visión liberal (Adins, 2019) o de una postura abiertamente crítica (Milani, 2019; Tellería, 2021; Suárez, 2019), recurren al Security Assistance Monitor (SAM)6 como principal fuente de datos sobre asistencia en seguridad. Sin embargo, se trata de una base elaborada por terceros –incluida la misma WOLA– que tiene varias limitaciones: no siempre permite el acceso a la fuente oficial del dato o no brinda el detalle de las agencias, subagencias que implementan los fondos. Información que resulta útil porque ayuda a visibilizar la red de instituciones vinculadas a este tipo de asistencia.

También se encuentra el ForeingAssistance.gov, recurso web del Gobierno de EE. UU. que ofrece información presupuestaria y financiera, siendo considerada por los expertos como la fuente más completa de datos sobre asistencia exterior estadounidense (Lawson & Morgenstern, 2022). El problema de este recurso es que lleva a confusiones, pues separa a la asistencia en dos grandes categorías: la militar y la económica:

La asistencia económica se define como la ayuda exterior para programas con un objetivo humanitario o de desarrollo. Los programas de ayuda al desarrollo fomentan el progreso económico sostenible y de base amplia y la estabilidad sociopolítica en los países en desarrollo. Los programas de ayuda humanitaria se enfocan en el alivio inmediato de emergencias humanitarias, tanto desastres naturales como provocados por el hombre, así como problemas resultantes de conflictos asociados con Estados fallidos. La asistencia económica capta las contribuciones voluntarias de EE. UU. a organizaciones multilaterales, la asistencia de seguridad no militar, así como los programas de desarrollo humanitarios y no militares financiados por el Departamento de Defensa de EE. UU. (Usaid, 2019, p. 2).

La asistencia militar se define como ayuda extranjera para programas principalmente en beneficio de las fuerzas armadas del gobierno receptor, o ayuda que subsidia o mejora sustancialmente la capacidad militar. La asistencia militar excluye los programas de desarrollo humanitarios y no militares financiados por el Departamento de Defensa de EE. UU.; estos programas se clasifican como “asistencia económica” (Ibid., p. 6).

Según esta clasificación, la asistencia militar de EE. UU. hacia ALC entre 2010 y 2022 fue de $3453 millones y se compuso de la siguiente forma:

• Actividades de la Defense Security Cooperation Agency (DSCA) ($1564 millones), la Office of Counternarcotics ($1828 millones), Defense Threat Reduction Agency ($1,7 millones) y del Army Corp of Engineers ($149 298) del Departamento de Defensa.
• Todas las actividades financiadas por el Ejercito ($22,2 millones), Fuerza Aérea ($20,5 millones) y Marina ($9,2 millones) de EE. UU.
• Actividades que realiza U.S. Immigration and Customs Enforcement (ICE), del Homeland Security, junto al Comando Sur y el Comando Norte ($888 973).
• Actividades de Political-Military Affairs del Departamento de Estado, en apoyo al Comando Sur para fortalecimiento de capacidades en operaciones de ciberseguridad y paz ($6,4 millones).

Uno de los problemas de esta clasificación es que excluye a varias actividades militares del Departamento de Defensa con fines “humanitarios”, que son clasificadas como parte de la asistencia económica. Es el caso de los programas y actividades orientadas a la salud, como son el de HIV/AIDS Prevention Program y Armed Forces Health Surveillance Center; algunas actividades del U.S. Army Corps of Engineers que, pese a que realiza instalación de infraestructura civil en los países socios, también construye las bases militares de EE. UU. en países aliados; y determinadas actividades de socorro en caso de desastres naturales y asistencia médica de financiadas por la DSCA.

Asimismo, esta clasificación minimiza el impacto de programas no militares con un claro contenido de seguridad clasificados como asistencia económica, pero que históricamente estuvieron enmarcados en estrategias más amplias de seguridad hemisférica militarizada en el marco de la guerra contra las drogas y la guerra contra el terrorismo, potencializada a principios del siglo xxi. Es el caso de las actividades del Drug Enforcement Administration (DEA, del Departamento de Justicia), Customs and Border Protection (CBP, del Homeland Security) y varios programas de contención a la migración (que pertenecen a estrategias de seguridad como la Carsi e Iniciativa Mérida), que se encuentran en el rubro de asistencia económica.

En función de estas advertencias, la estrategia metodológica adoptada, basada en trabajos previos (Lajtman y García Fernández, 2022; Lajtman, 2022; Romano et al., 2020), fue la reclasificación de la base de datos de ForeingAssistance.gov, en la que se reubicaron las instituciones responsables (agencias y subagencias) y los montos asignados. Hay que resaltar que cuatro subagencias en particular (Political-Military Affairs, DSCA, Army Corp of Engineers e ICE), tienen programas clasificados en la base de datos oficial, tanto en asistencia económica como asistencia militar. En estos casos, los montos referentes a la asistencia económica fueron trasladados a la asistencia en seguridad.

En la tabla 1 se detalla este movimiento y se explica la composición de la asistencia en seguridad:

Tabla 1

Composición de la asistencia en seguridad

Agencia	Rubro original	Reclasificación	Monto en $ de 2019
Subagencia
Department of Defense			556 738 013
Armed Forces Health Surveillance Center	Económica	Seguridad	2 363 079
Army Corp of Engineers	Económica	Seguridad	10 119 265
Defense Security Cooperation Agency	Económica	Seguridad	515 060 210
Department of Defense HIV/AIDS Prevention Program	Económica	Seguridad	29 195 459
Department of Homeland Security			11 388 717
Transportation Security Administration	Económica	Seguridad	235 787
US Citizenship and Immigration Services	Económica	Seguridad	1 352
US Customs and Border Protection	Económica	Seguridad	7 063 068
US Immigration and Customs Enforcement	Económica	Seguridad	3 963 926
US Secret Service	Económica	Seguridad	124 584
Department of Justice			17 202 980
Criminal Division	Económica	Seguridad	807 079
Drug Enforcement Administration	Económica	Seguridad	13 472.383
Federal Bureau of Investigation	Económica	Seguridad	1 420.199
US Marshals Service	Económica	Seguridad	1 503.319
Department of State			8 245 206 286
Conflict and Stabilization Operations	Económica	Seguridad	1 411 595
Counterterrorism Coordinator	Económica	Seguridad	24 159 176
Diplomatic Security	Económica	Seguridad	51 969 474
International Narcotics and Law Enforcement Affairs	Económica	Seguridad	8 051 171 447
International Security and Nonproliferation	Económica	Seguridad	24 748 264
Political-Military Affairs	Económica	Seguridad	91 746 330
Total			8 830 535 996

Fuente: ForeingAssistance.gov (2023). Elaboración: propia de los autores (2023).

Ante la falta de claridad en los datos oficiales y dado el contenido de seguridad de la política exterior estadounidense hacia la región, se propone la categoría de “asistencia militar y en seguridad” que, al ser más amplia y al cubrir rubros de la asistencia económica, visibiliza la securitización de la asistencia –pilar fundamental de la política exterior de EE. UU.– y su instrumentalización mediante programas y actividades de 19 subagencias de los Departamentos de Estado, Justicia, Defensa y el Homeland Security que complementan la asistencia militar. De acuerdo con ForeingAssistance.gov (2023), de los $34 708 millones destinados a la asistencia entre 2010 y 2022 para ALC, cerca de $31 245 millones (90 %) corresponden a asistencia económica y $3453 millones (10 %) a asistencia militar. Luego de la reclasificación de los programas ubicados en la tabla 1, cerca de $8830 adicionales se destinaron a asistencia en seguridad, por lo que “asistencia militar y en seguridad”, esto es, la suma de la asistencia militar con la asistencia en seguridad, acumularía $12 283 millones, es decir, 35,3 % del total.

4. Asistencia militar y en seguridad de EE. UU. a ALC, 2010-2022

El margen de ocultamiento de la asistencia militar y en seguridad es considerable, sobre todo durante la administración de Obama, en particular, en los años 2010, 2011 y 2015, en los que este tipo de asistencia representó el 13, 12,7 y 9,2 %, respectivamente, con relación a la asistencia total. Si se considera la reclasificación propuesta, esos años tendrían el 40,7, 42,7 y 52,5 % de los rubros de asistencia con respecto al total asignado, lo que evidencia un ocultamiento de las cifras. Durante la administración de Trump hay un margen de ocultamiento menor que llega a los casi $1000 millones en 2019, pese a que la asistencia militar con Trump tuvo un peso más elevado que en la era de Obama y en la que ALC no fue su prioridad. Para la administración de Biden no constan los datos de asistencia militar en la base de ForeingAssistance.gov, ya que no fueron cargados hasta mayo de 2023. Sin embargo, es posible identificar aquellos datos que tienen contenido de seguridad y que estaban en la clasificación de asistencia económica.

Gráfico 1

Asistencia militar (oficial) frente a asistencia militar
y en seguridad (reclasificación), 2010-2022

Fuente: ForeingAssistance.gov (2023). Elaboración: propia de los autores (2023).

* Millones de dólares a 2019.

En relación con el financiamiento por subregiones de la asistencia militar y en seguridad entre 2010-2022, la zona Andina concentró el 43,6 % del total destinado a ALC, con $5353,6 millones. El peso de esta asistencia recae sobre Colombia, que recibió $4195,9 millones con el 34,2 % a nivel de ALC. También destaca Perú, cuarto receptor a nivel regional, con $812 millones. La subregión México y Centroamérica ocupa el segundo lugar de financiamiento a nivel de ALC, con 43,5 % de la asistencia. México fue el segundo país con mayor asistencia en la región, con el 24,4 %. Debe considerarse que entre 2010 y 2015 la asistencia a la zona Andina fue mayor que en el resto de subregiones de ALC, caso contrario al período 2016-2020, en el que el interés lo tuvieron México y Centroamérica debido a la lucha antinarcóticos y la migración.

Gráfico 2

Asistencia militar y en seguridad de EE. UU. a ALC por subregiones, 2010-2022

Fuente: ForeingAssistance.gov (2023). Elaboración: propia de los autores (2023).

* Millones de dólares a 2019.

En el caso de la subregión El Caribe, destaca el rol de la asistencia humanitaria y ayuda en caso de desastres naturales provistas por el Departamento de Defensa. Este es el caso de Haití, que entre 2010-2011 tuvo un incremento en asistencia luego del terremoto, que ubica a este país como tercer receptor a nivel regional con $824 millones. Por último, la subregión del Cono Sur recibió en su conjunto $127,1 millones, siendo Brasil el principal receptor, con $66,7 millones.

Ahora bien, en términos geohistóricos, el gran Caribe (compuesto por Centroamérica, México, Colombia, Venezuela, Antillas Menores y Mayores, Bahamas) sigue siendo un área relevante para EE. UU. (Guerra, 1964 Piqueras y Guy, 2018; Gaztambide-Geigel, 1996) entre 2010-2022. Esta región concentra los recursos en asistencia militar y en seguridad con $10 953,7 millones (89,2 %) que se reflejan en la asistencia a la Iniciativa Mérida, la Carsi, el Plan Colombia y la Iniciativa de Seguridad de la Cuenca del Caribe (CBSI). En 2010 los fondos de International Narcotics Control and Law Enforcement (INCLE) para los países del Triángulo Norte de Centroamérica (Guatemala, Honduras y El Salvador) se distribuyeron a partir de la cuenta de Iniciativa Andina Contra las Drogas (ACI, por sus siglas en inglés) en los rubros de desmantelamiento de pandillas y reducción de la demanda, pero, desde 2015 pasaron a la cuenta de la Carsi, lo que refleja la prioridad que otorgó la administración de Obama hacia el gran Caribe.

En relación con las agencias y subagencias de la asistencia militar y en seguridad, la que más destaca es el Departamento de Estado, que otorga el 67,2 % de la asistencia. La mayor parte de esta asistencia se realiza por intermedio del INL (65,5 %), que es uno de los principales eslabones de la guerra contra las drogas en la región y el mundo. Como antecedente, hay que tener en cuenta que su antecesor, el Bureau of International Narcotics Matters (INM), fue creado en 1978 con el objetivo de reducir el tráfico de drogas hacia EE. UU. desde ALC. Según la información oficial: “La misión del INM pronto se expandió más allá de la lucha contra las drogas para apoyar los esfuerzos de estabilización en los Balcanes y luchar contra la corrupción y el crimen transnacional en todo el mundo” (U.S. Department of State, INL, párr. 1). El INL opera por intermedio de la Sección de Asuntos Antinarcóticos (NAS, por sus siglas en inglés) de la Embajada de EE. UU. en el país asociado y se dedica principalmente a coordinar los recursos y brindar apoyo técnico y logístico que ayude a combatir el tráfico de drogas. El nivel máximo alcanzado en la asistencia militar y en seguridad que se observa en 2015 (ver gráfico 2) se relaciona precisamente con el incremento de los fondos de esta subagencia que se considera oficialmente de asistencia económica.

En segundo lugar, se encuentra el Departamento de Defensa, con el 32,2 % de aportes a la asistencia militar y en seguridad. Su principal subagencia, la DSCA, financió actividades por el monto de $2079 millones, entre las que destacan los programas de asistencia militar como el Foreign Military Sales (FMS), Foreign Military Financing (FMF) e International Military Education and Training (IMET), que proporcionan equipo militar, asistencia y entrenamiento militar. Otras actividades incluyen becas de estudio para la lucha contra el terrorismo y la guerra irregular mediante el Counter Terrorism and Irregular Warfare Fellowship Program, asistencia humanitaria para desastres implementadas por el Comando Sur, entre otros. La segunda subagencia más importante dentro del Departamento de Defensa es la Oficina Antinarcóticos, con un monto de $1828,3 millones. Esta subagencia tiene responsabilidad sobre la política de lucha contra las drogas y el crimen organizado transnacional del Pentágono. En ALC sus programas son implementados por el Comando Sur, a excepción de México y Bahamas, que están en el área de operaciones del Comando Norte.

En tercer lugar, se encuentra el Departamento de Justicia, con $17,2 millones, y el Homeland Security, con $12,3 millones. Este tipo de asistencia, clasificada oficialmente como económica, encubre el despliegue técnico, militar y de seguridad con incidencia en rubros como los aparatos judiciales, control migratorio y seguridad interior. En el caso del Departamento de Justicia, la principal subagencia es la DEA. Tiene oficinas regionales en Bogotá, Lima, Ciudad de México y San Juan, además de las oficinas de país ubicadas en las Embajadas de Ecuador, Barbados, Trinidad y Tobago, Belice, Costa Rica, Panamá, Guatemala, Honduras, Argentina, Uruguay, Paraguay, Chile y Brasil (DEA, s/f).

Respecto al Homeland Security, su presencia es reciente, data de 2002. La subagencia más destacada es el CBP, con $7,0 millones, que es “una de las organizaciones policiales más grandes del mundo y está encargada de mantener a los terroristas y sus armas fuera de EE. UU. mientras facilita los viajes y el comercio internacionales legales” (CBP, s/f, párr. 1). Entre sus prioridades, el CBP combate el crimen transnacional y aborda políticas de contención en el plano migratorio, de la seguridad fronteriza (terrestre, aérea y marítima) que amenazan la seguridad económica de EE. UU., especialmente, de la migración que proviene de México y el resto de la región.

5. Conclusiones

En esta investigación se realizó una propuesta metodológica de revisión de documentación y datos oficiales que condujo a una reclasificación de los rubros, agencias y subagencias de la asistencia en seguridad que ofrece EE. UU. a ALC en el período 2010-2022 y que constan en la base de datos oficial de ForeingAssistance.gov. Se busca superar la clasificación tradicional entre asistencia económica y asistencia militar, en tanto que se propone la categoría de “asistencia militar y en seguridad”, que incluye tanto a la asistencia militar “oficial” como a aquellos rubros de la asistencia económica que son ocultados como parte complementaria de la asistencia militar. Con esta propuesta se logra identificar con precisión los rubros de la asistencia que están vinculados a la política de seguridad en el hemisferio, cómo opera y a qué ámbitos van destinadas esas partidas. En segundo lugar, existe una tendencia a la securitización de la asistencia en la política exterior de EE. UU. hacia ALC, más allá de los cambios de Gobierno, que es ocultada en la clasificación oficial de los datos oficiales, en especial, en la administración de Obama. En el Gobierno de Biden, ese margen de ocultamiento se atribuye, sobre todo, a la no disponibilidad de datos sobre asistencia militar hasta marzo de 2023.

La información sobre la asistencia publicada en ForeingAssistance.gov es confusa y da lugar a malas interpretaciones sobre la relevancia de la asistencia en seguridad. Hay rubros, agencias y subagencias que constan en la categoría de asistencia económica, que además de ocultar su complementariedad con la asistencia militar, minimizan los efectos de la política exterior de EE. UU. en este ámbito y el impacto real de programas con contenido militar y en seguridad que, en el marco de la guerra contra el narcotráfico, la guerra contra el terrorismo y, recientemente, la guerra contra la corrupción, son pilares importantes de la política de seguridad hemisférica. Es representativo que, en 2015 con Obama, la asistencia militar era el 9,2 % de la asistencia total, pero si se considera la asistencia militar y en seguridad, el porcentaje subiría al 52,5 % en solo ese año.

Según la clasificación oficial, del total de rubros de asistencia brindada por EE. UU. a ALC entre 2010 y 2022, el 90 % corresponde a asistencia económica y el 10 % a la asistencia militar, lo que en un primer acercamiento indicaría la preponderancia de la asistencia para el desarrollo o humanitaria. Con la reclasificación, el 35 % de los rubros correspondería en realidad a la asistencia militar y en seguridad. Por lo tanto, la expansión de la economía y el complejo militar industrial estadounidense no se realiza únicamente mediante la asignación de presupuesto e implementación de los programas, sino que incluye el modo de presentar y por lo tanto ocultar determinados datos. En este tenor, la securitización supone una multidimensionalidad en la definición de nuevas amenazas que permite definir como parte de los problemas que atañen a la seguridad nacional dimensiones económicas, ambientales, de salud entre otras.

Las críticas que se suelen hacer a la asistencia en seguridad –de la cual es parte la asistencia antinarcóticos– son las relacionadas con las violaciones de derechos humanos y a la falta de transparencia por parte de las FF. AA. estadounidenses. Permanece, sin embargo, un aspecto crucial sin ser atendido, que tiene que relación con el “rol de proveedor” de capacidades para la seguridad, de la democracia y los derechos humanos, además de una visión de seguridad que, en última instancia, está subsumida (y sometida) a la noción de seguridad nacional de EE. UU. mientras que los países receptores, en particular de ALC, consideran natural y deseable la asistencia recibida. El argumento anterior se encuentra estrechamente vinculado a un proceso de naturalización, no solo del rol subalterno de las FF. AA. de ALC, sino de las condiciones que llevan a valorarlo de manera positiva. Es clave, por tanto, avanzar en una revisión teórica y empírica de la asistencia en seguridad.

Por último, el trabajo visibiliza la ingeniería institucional mediante la cual intervienen los programas de la asistencia militar y en seguridad, la cual penetra fuertemente en las estructuras estatales de ALC. Su vínculo con Gobiernos, empresas y sectores de la sociedad civil trasciende el ámbito estrictamente militar y profundiza el carácter militarizado de las relaciones políticas y económicas en su conjunto. Este tipo de alianzas permite a EE. UU. consolidar, de manera paulatina, el anclaje de centros de gravedad puntuales que le otorgan relaciones privilegiadas con estos Gobiernos, no solo en términos militares y de seguridad (aquello que es inmediatamente visible), sino en alianzas políticas, comerciales y financieras que garantizan el acceso a recursos estratégicos. Se trata de una arquitectura institucional y de relaciones clave en un escenario de disputa con otras potencias mundiales, en una región históricamente considerada como territorio estratégico para EE. UU.

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