Instituciones primarias y seguridad en la Comunidad Andina: exploración desde la escuela inglesa

Primary institutions and security in
Andean Community: exploration from
the English School perspective

Gilda Alicia Guerrero Salgado

Docente en la carrera de Relaciones Internacionales de la Pontificia Universidad Católica del Ecuador, Ecuador

Correo electrónico: gguerrero185@puce.edu.ec

Orcid: https://orcid.org/0000-0002-3868-6373

Recibido: 28-mayo-2023. Aprobado: 24-julio-2023. Publicado: 15-enero-2024.

Resumen

Este artículo indaga por qué la Comunidad Andina de Naciones (CAN) no ha logrado estrategias regionales concretas de seguridad para los países miembros. Se parte del enfoque de la escuela inglesa (EI) de las relaciones internacionales, que considera que la seguridad es un valor o una “institución primaria”, como lo son territorialidad, soberanía, igualdad y mercado; por lo que debería incluirse en las agendas y discusiones del grupo regional en igual proporción. Se estudiaron 342 decisiones adoptadas por la CAN en el período de 2006-2020 mediante un análisis de frecuencias. Se concluye que la comunidad se encuentra en construcción, tiene una amplia agencia técnica, una estructura dedicada al fortalecimiento del mercado común, pero su sistema de instituciones primarias es débil. En este sentido, las decisiones sobre la seguridad son insuficientes.

Palabras clave: escuela inglesa, instituciones primarias, Comunidad Andina de Naciones, relaciones internacionales, integración regional, agencia técnica.

Abstract

This article explores why the Andean Community of Nations (CAN) has failed to achieve concrete regional security strategies for member countries. The research uses the English School of International Relations approach that considers security a value or a “primary institution”, like territoriality, sovereignty, equality, and market; therefore, agendas and discussions within the regional group should include security proportionally. Through a frequency analysis, the study reviewed 342 decisions adopted by the CAN during 2006-2020. The results show that the community is still consolidating its structure. Although CAN has a broad technical agency and a scheme dedicated to strengthening the common market, its system of primary institutions is weak. In this sense, decisions on security are insufficient.

Keywords: English School, primary institutions, Andean Community of Nations, international relations, regional integration, technical agency.

1. Introducción

La integración regional en América Latina y el Caribe (ALC) es uno de los procesos de las relaciones internacionales más discutidas, pero, al mismo tiempo, más esquivas para los Estados nacionales. Es la experiencia que marca el contexto latinoamericano internacional (Briceño-Ruiz, 2019). Tal integración había surgido a mediados del siglo xx desde una mirada economicista que imitaba al funcionalismo-neofuncionalismo europeo, teorías que apuntan al efecto derrame (spillover) de funciones y necesidades que llevan a una comunidad política a conformarse (Schmitter, 1970). La integración regional latinoamericana tuvo una fuerte influencia europea en sus orígenes: fue el trasfondo bajo el cual los Estados de ALC cedieron soberanía y competencias (Briceño, 2018). Pese a sus bases eurocéntricas, el regionalismo en la región no ha logrado tener instituciones políticas fuertes.

Por tanto, los Estados de ALC se han alineado hacia un trabajo cooperativo y de coordinación desde las necesidades propias e intereses nacionales que marcan sus agendas. Este proceso partió del regionalismo desarrollista y proteccionista cepalino de 1960 y pasó en las décadas de 1980-2000 a un regionalismo abierto, capaz de competir con la economía global bajo dinámicas de integración política y comercial (Mittelman, 1996, citado por Morales, 2007). Esta segunda ola buscó respuesta a las demandas de la interdependencia, a las crisis y crecimiento económico que, sin embargo, dejó a los países de ALC en una posición subsidiaria frente a Estados Unidos. Posteriormente, en la primera década del 2000 se dio una tercera ola de la integración regional marcada por la llegada y liderazgo de varios Gobiernos nacionales que dieron prioridad a la redistribución de los ingresos y servicios sociales, antes que a la integración de las élites a los mercados internacionales o cumplimiento de requerimientos hegemónicos, ya sean de Estados Unidos o del Norte Global (Riggirozzi, 2012). Este regionalismo posliberal o poshegemónico “[…] desafía patrones tradicionales de comercio y poder hegemónico que tradicionalmente se identificaron con el poder desproporcionado de EE. UU. en la región” (Ibid., p. 131).

Esta tercera ola de la integración regional, que se centra en los intereses regionales, más que globales (Riggirozzi & Tussie, 2012), partió del fracaso neoliberal de la década de 1990 y la estructuración de los regímenes de bienestar social que dieron paso a nuevas formas de convivencia y soberanía, como fueron la Alianza Bolivariana para los Pueblos de Nuestra América (ALBA), centrada en la cooperación, solidaridad y recursos humanos bajo una economía popular y proyectos de asistencia social, y la Unión de Naciones Suramericanas (Unasur) que, pactando compromisos de desarrollo, buscó que el Mercado del Sur (Mercosur) y la Comunidad Andina de Naciones (CAN), que data del Pacto Andino de 1969, convergieran en un solo organismo de integración (Riggirozzi, 2012).

Al finalizar la década de 2010, la llegada de Gobiernos de derecha y centro-derecha y la partida hacia el nativismo determinaron un quiebre en estos esfuerzos de integración y se inicia, entonces, una cuarta ola de la integración. Sanahuja y López (2020) denominaron a estas experiencias de “derechas neopatriotas” que son contrarias a la globalización y al multilateralismo. Brasil es un ejemplo claro de esta nueva tendencia. De ser el país anfitrión en la creación de la Unasur, la salida de Lula da Silva del poder en 2011 y la entrada de la ola conservadora y ultranacionalista de Jair Bolsonaro en 2019 trajo consigo una posición contraria a las organizaciones internacionales e integración regional. Bajo esta tendencia, se creó en 2011 otra instancia de trabajo integrador, la Alianza del Pacífico, cuya premisa era ser un eje de una nueva forma de hacer negocios en el continente mediante el trabajo de sus miembros (Chile, Colombia, México y Perú), con una posición claramente comercial (Alianza del Pacífico, 2023).1

Lo que se observa a lo largo de estas cuatro olas de la integración es que son cuatro los ejes o “instituciones primarias”, siguiendo a Buzan (2015), que han tenido importancia en las agendas de los países: 1) el económico, industrializado y desarrollista; 2) financiero, con canales de interdependencia y mercado; 3) un momento posliberal y poshegemónico con una nueva fórmula de integración fuera de los modelos europeos (Riggirozzi & Tussie, 2012); y 4) un regionalismo pospandémico y de competencia hegemónica (ver anexo 1). Por tanto, las dinámicas comerciales, económicas y desarrollistas han sido las instituciones primarias que han captado el interés de los Estados.

Según el enfoque de la escuela inglesa (EI) de las relaciones internacionales, existe una comunidad política internacional que, conformada por países miembros, se identifican por ciertas prácticas comunes que le otorgan legitimidad y compromiso a su organización. Buzan (2015) denomina a estas prácticas como “instituciones primarias”, que no son más que valores que comparten los países y que hacen parte de su agenda, de sus discusiones y compromisos. Estas instituciones primarias pueden ser la soberanía, el equilibrio de poder, la territorialidad, la guerra, el derecho internacional, diplomacia, el nacionalismo, gestión de grandes potencias, igualdad humana, desarrollo y mercado. Son estas instituciones las que definen la pertenencia y el comportamiento legítimo de un Estado dentro de una sociedad internacional.

Bajo estos antecedentes, este artículo explora por qué la seguridad no ha sido una institución primaria importante dentro de los organismos de integración regional en ALC, teniendo en cuenta que es uno de los temas que más se discute en el ámbito académico y que mayor interés ha cobrado en las políticas públicas de los Estados nacionales. Para esto se ha tomado como unidad de análisis a la Comunidad Andina de Naciones (CAN), que ha sido una de las comunidades políticas que ha atravesado por las cuatro olas del regionalismo ya descritas. Desde su concepción en 1969 ha trabajado en la regionalización comercial, ha sido testigo de la “neoliberalización” del regionalismo (modernización y comercialización del Pacto Andino de 1991 hacia la CAN) y en la actualidad busca el desarrollo bajo un marco común de equidad, cooperación, generación de empleo, mejoramiento del nivel de vida de las personas, entre otras (CAN, s/f.). Para Elías (2015), el escenario está dominado por la ofensiva del capital, lo cual atenta contra el desarrollo autónomo e independiente de los “países de la periferia”.

El período de análisis escogido es 2006-2020, que coincide con la tercera ola de la integración regional, que tiene sus particularidades. Por ejemplo, 2006 fue un momento clave para la CAN, marcada por la salida de Venezuela de dicho organismo (tras aducir que la firma de los tratados de libre comercio de Colombia y Perú con Estados Unidos eran una amenaza para la integración regional [Malamud, 2006]) y la incorporación de Chile como miembro asociado. La pandemia de la covid-19 como emergencia sanitaria global a principios de 2020 precipitó la desintegración de la tercera y el inicio de una cuarta ola.

El enfoque metodológico de este trabajo se fundamenta en la escuela inglesa de las relaciones internacionales, que estudia los valores e instituciones primarias que legitiman las decisiones de una comunidad política (Buzan, 2001). Por ende, este artículo se centra en la mirada constructivista de la EI, aunque toma referentes normativos, históricos y políticos (adicionalmente). Se considera el concepto de instituciones primarias de Buzan (2015), que se refiere a los principios que las sociedades internacionales valoran y protegen, lo que consideran seguro. Se entiende a la seguridad, como señala Balwin (1997, p. 13), como “el bajar la probabilidad de daño de valores adquiridos”.

Se escogieron 342 decisiones adoptadas por la CAN entre el 1 de enero de 2006 y el 31 de diciembre de 2020, resoluciones que fueron gestionadas por el Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores y la Comisión de la Comunidad Andina, órganos de decisión y dirección de la CAN. En estas decisiones, que constan en la página web de la CAN,2 las instituciones primarias pueden rastrearse con facilidad en estos documentos que contienen los acuerdos a los que llegan los países miembros. Con las decisiones encontradas se realizó un análisis de los contenidos en una dinámica deductiva en la que se operacionalizó a las instituciones primarias tomando la clasificación de Buzan (2015), conforme a su enraizamiento o frecuencia por cada año.

Esto no descarta, por supuesto, una codificación inductiva de observarse otra idea orgánica profunda que construye las relaciones del sistema de la CAN, la llamada “razón de sistema” (Buzan, 2015; Elo & Kyngäs, 2008). Para finalizar, se tomaron a los códigos o instituciones que tienen un enraizamiento mayor a 10 con la herramienta de ATLAS.Ti.3 Es necesario indicar que se ha elegido solo el texto de las decisiones (en las que se pueden notar las instituciones de la CAN) y no los anexos técnicos. Así, se logró determinar el rol que ocupa la institución de la seguridad y las inferencias que existen sobre el tema en cada una de las decisiones adoptadas por la CAN. En últimas, se busca conocer por qué para la CAN el tema de la seguridad no es una institución importante en sus decisiones adoptadas.

En relación con la estructura, este artículo se compone de cuatro partes. En el primero, se estudia la importancia que han tenido los valores comerciales para los organismos de integración latinoamericana, en detrimento de la seguridad. En la segunda parte, se debaten algunos elementos de la EI como base teórica y metodológica que nos permiten visualizar el lugar de las instituciones primarias. Posteriormente, se presentan los resultados y análisis de las frecuencias y codificaciones de estas instituciones en la CAN. Se expone que en 2007 y 2009 existieron los únicos intentos políticos de seguridad en este organismo. Por último, se presentan las conclusiones y dos cuadros anexos que ilustran las cuatro olas de la integración (junto a sus características) y la importancia que cada uno de los organismos de integración latinoamericanos le otorga a la institución de la seguridad.

2. Seguridad y regionalismo latinoamericano

El interés de la integración latinoamericana no se ha dirigido hacia las potencialidades securitarias, sino hacia el funcionalismo comercial. De hecho, al realizar un recorrido por las organizaciones más fuertes y desde hace poco activas de la región (anexo 2),4 se puede evidenciar que los esfuerzos de estos organismos (llámense Unasur, Celac,5 Mercosur, CAN), se orientan hacia una independencia económica/comercial y, en algunos casos, hacia el empuje contrahegemónico. Cabe anotar que la seguridad en el plano de las relaciones internacionales es entendida en este artículo, desde la propuesta de Buzan (1991, en Stone, 2009), como la búsqueda de la libertad frente a las amenazas y la capacidad de los Estados y las sociedades para mantener su identidad independiente e integridad funcional frente a las fuerzas hostiles. Las amenazas existenciales justifican medidas excepcionales, como el uso de la fuerza por parte de los Estados.

Así, se han evidenciado posiciones de concertación política con una mirada hacia el desarrollo integral y la autonomía frente a Estados Unidos, sin planes de seguridad claros para la región, como es el caso de la ALBA y la Celac. Para la Organización de Estados del Caribe Oriental (OECO), por el contrario, la seguridad multidimensional resulta clave en temas como el medioambiente y la soberanía alimentaria. Para la Comunidad del Caribe (Caricom) hay planes y programas más explícitos de derechos humanos y justicia social, como el Plan Estratégico de la Comunidad del Caribe para 2015-2019, que busca prevenir el delito, facilitar la seguridad ciudadana, fortalecer las fronteras, mejorar la capacidad de los recursos humanos, entre otros (Caricom, 2023). La Unasur, con su Consejo de Defensa que data de 2002, se alza como la única estructura de seguridad y defensa regional dentro de un organismo de integración latinoamericano.

Por ende, en las experiencias de integración regional se observan picos y valles de la planificación sobre seguridad. La CAN, en este contexto, es un caso paradigmático de este fenómeno ya que, pese a haber atravesado por tres olas de integración, no ha planteado una integración alrededor de lo securitario de manera consistente, es decir, la seguridad no ha sido una institución primaria relevante. Entre 2006 y 2020 (bajo el panorama del aumento del crimen organizado transnacional, el tráfico de armas, el narcotráfico, entre otros) solo se ha tomado una decisión de seguridad: la n.° 742 de julio de 2010, referida a soberanía alimentaria y nutricional.

Para antes del período de estudio se registra un mayor número de decisiones sobre el tema de la seguridad. Es el caso de la decisión n.° 583 sobre seguridad social, la n.° 547 de salud y seguridad laboral, la n.° 525 de características del pasaporte andino, la n.° 252 de seguridad alimentaria, la n.° 182 de seguridad alimentaria y medioambiental. En la década de 1970 hubo también instrumentos de seguridad social, como la decisión n.° 113. Solo los Lineamientos de Política de Seguridad Externa Común, decisión n.° 587 de julio de 2004, buscaron enfrentar de manera frontal las amenazas con objetivos, principios, fundamentos, criterios, mecanismos institucionales, instrumentos, modalidades y una agenda clara. Se buscaba que ALC fuera una zona de paz, libre de armas nucleares, químicas y biológicas; promover la confianza recíproca entre países. Se trata de una seguridad hemisférica que, casi veinte años después, aún no se materializa para los países miembros (CAN, 2023).

Las organizaciones de integración en ALC se centran en el desarrollo económico (tradicional modernizante/comercial o alternativo socialista) y empuje a la democracia y libre movilidad. No obstante, no hay una mirada clara, efectiva y directa hacia la seguridad, con excepción de algunos pocos planes con propósitos poco asentados en la práctica en la actualidad. La CAN es un caso que repite lo dicho a pesar de varias décadas de fundada. ¿Por qué la institución primaria de la seguridad no es valiosa en la región? Esta pregunta se trabajará desde la escuela inglesa (EI) de las relaciones internacionales, pese a que es una “agenda de investigación poco explorada” (Buzan, 2015).

3. La escuela inglesa y la CAN

Para entender la relación entre el regionalismo sudamericano y la CAN se acude a la EI de las relaciones internacionales, la cual posee una línea discursiva que determina aquellos elementos que contiene valor, qué es lo que se cuida, qué es lo seguro e inseguro. Es decir, la EI deja entrever a las instituciones primarias que construyen lo que se protege en una sociedad internacional (Buzan, 2015). Estas instituciones son los valores de una sociedad internacional (Wilson, 2012), los cuales detienen o extienden la cooperación y sugieren los espacios de acción, incluyendo o excluyendo actores. Para Buzan (2015), las instituciones crean comunidades o constelaciones de seguridad; en este sentido, se busca conocer cuáles son las instituciones primarias de la CAN y cuál es el lugar que ocupa la seguridad entre los países miembros de dicha comunidad política.

Antes de remitirse a las instituciones primarias per se, se parte del debate de la EI: la distinción entre los aportes solidaristas y pluralistas. Los aportes solidaristas se centran en la “inseguridad de la seguridad”, se refieren a que la práctica tradicional de la seguridad es negligente sobre los individuos. En cambio, los pluralistas no priorizan a la seguridad individual, la cual puede acabar con el orden internacional (Bellamy & McDonald, 2010). Afirman Bellamy y McDonald (2010) que ha prevalecido la presencia de una mirada más solidarista de la seguridad humana y comunidades de seguridad. En este trabajo se discute la posibilidad de que la CAN tenga intereses intenciones y valores comunes que llaman a esa dinámica, pero que no se han logrado determinar, politizar y concretar.

Todo proceso de integración apunta al desvanecimiento de la soberanía. Incluso, la perspectiva poshegemónica latinoamericana tiende a plantear no solo a la transferencia de soberanía, sino a una institucionalidad para establecer políticas redistributivas, estándares sociales y derechos. Se trataría, entonces, de una comunidad mucho más amplia que el mismo Estado (Briceño, 2013). Para esto, se necesitan valores comunes y una legitimidad compartida en la que la EI funciona para entender ese propósito. En primera instancia, Buzan (2015) plantea que la EI es irrelevante para los tradicionalistas de la seguridad, ya que este tema se ha tomado más en la escuela de los “ampliadores” de la seguridad, es decir, en analistas capaces de introducir temas no estatales en su trabajo, tales como la percepción individual, el dilema de la seguridad o estudios críticos/históricos. Bellamy y McDonald (2010) señalan que no se ha prestado suficiente interés en los estudios de la seguridad bajo esta línea.

Bull y Watson (citado por Buzan, 1993) definen a la sociedad internacional como un grupo de Estados (o grupo de comunidades políticas independientes) que mantienen un diálogo con reglas e instituciones claras. Esta sociedad busca que los intereses de los países miembros sean reconocidos y mantener arreglos, lo cual les brinda legitimación mutua y una estructura en común. En cierto momento, las metas y la identidad convergen y generan la “razón del sistema” que no son más que las reglas e instituciones hacia una identidad común, sin esto, una sociedad no puede existir (Buzan, 1993). La protección de esa razón del sistema es lo que se llamará “seguridad”. La seguridad no es un elemento ontológico dado que no cambia en el tiempo (Bellamy y McDonald, 2010). Para la EI, la seguridad será también socialmente construida y una estructura política fluida. En esta línea teórica, la mirada consiste en develar cómo discursos particulares de seguridad vienen a resonar en un momento del tiempo. Estos son los principios o valores que determinan un discurso particular de seguridad. Por tanto:

• La seguridad es un valor normativo más que un objeto instrumental.
• Los discursos de seguridad reconocen a la misma como socialmente construida.
• Las aproximaciones a la seguridad deben entenderse en la medida en que los discursos de la seguridad tienen lugar dentro de una comunidad política (Ibid., p. 313).

La diferencia con la EI se encuentra en el nivel de conformación de una sociedad regional internacional. Es decir, la comunidad posee instituciones diferentes de las que ya existen a escala global, o discrimina instituciones globales que decide no tomar. Son esas instituciones las que permiten a los Estados conformar una región frente a lo que Buzan (2015) llama “políticas mundiales”. Por tanto, existe en la EI una mirada clara sobre qué es una región, cómo entender a la seguridad en contextos determinados, qué proteger y cómo hacerlo. Entonces, ¿cómo se procede? De acuerdo con Buzan y Waever (2003), una región surge gracias a los miedos y aspiraciones de las unidades políticas que conforman el complejo regional de seguridad. Estas unidades filtran los elementos globales y nacionales en una estructura regional, con interdependencia y en contacto con la gran sociedad internacional.

Esta condición de sociedad internacional con valores específicos es perceptible, en perspectiva histórica, en el caso de la CAN. La región estuvo influenciada desde la segunda mitad del siglo XX por las agendas estadounidenses de seguridad hemisférica y el modelo de desarrollo cepalino (Pérez, 2020). Entonces, el Pacto Andino y luego la CAN tuvieron valores o intereses securitarios marcados por los ritmos de la seguridad global hasta 1991. Un sistema westfaliano hobbesiano primaba sobre una sociedad internacional grociana de acuerdos y cooperación (Ibid.; Buzan, 2001).

Así, la “razón de sistema” de la CAN fue imposible en la década de 1970 debido a las dictaduras del Cono Sur, el surgimiento de las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC) y otros grupos insurgentes, la dependencia hacia Estados Unidos (con medidas comerciales, de seguridad y defensa) y las lentas transiciones democráticas (Pérez, 2020). La identidad común estaba centrada en el devenir económico como una zona de indiferencia, pero unificadora. La región tendría que esperar hasta 2004 para que la CAN desarrollara los Lineamientos de Política de Seguridad Externa Común, no obstante, estos instrumentos fueron declarativos y sin acciones conexas (Pérez, 2020). Es decir, parecería que un sistema hobbesiano impidió la formación de una sociedad kantiana de valores compartidos en la que la presión hegemónica y el manejo bilateral de la seguridad no dejaron crear una sociedad regional internacional y una constelación de seguridad. Los valores no llegan a cristalizarse, incluso, el fortalecimiento de la institución primaria del mercado del regionalismo abierto fue sostenido por fuerzas sistémicas externas antes que autónomas de la CAN. La razón de sistema fue foránea.

4. Resultados y análisis

Entre 2006 y 2020 la CAN desarrolló varios valores o instituciones primarias dentro de su organización. En 2006 era una entidad orientada a producir información estadística, normalizar y codificar productos, lograr liberalización de mercado. Se trata de un espacio técnico por excelencia (es su valor). La seguridad no se menciona más allá de lo normativo, jurídico y alimentario, de modo que la tendencia de la organización en 2006 se dirige hacia la búsqueda de la integración mediante el mercado, la reducción arancelaria, creación de jurisprudencia. La institución “desarrollo” se liga al elemento económico.

No obstante, en 2007 las decisiones de la CAN se orientan hacia el Plan Andino de cooperación para la lucha contra las drogas ilícitas y delitos conexos, y las normas andinas para el control de sustancias químicas. El Plan Andino se formula para prevenir, combatir y erradicar el tráfico ilícito de armas pequeñas y ligeras, búsqueda de cooperación judicial, legal y policial, así como una política común de las migraciones. Se promueve la ampliación de tratados de extradición, la recuperación de activos por delitos de corrupción y el control, contrabando y desvío de precursores químicos y drogas sintéticas, así como la detención del consumo de drogas ilícitas. Es un año de ideas securitarias que no vuelven a desarrollar.

En 2008 el interés se centra en el mercado, mientras que los valores adicionales serían la integración regional, la propiedad intelectual y los servicios financieros. Para 2009 los temas sociales aparecen y no logran convertirse en instituciones primarias al no tener el carácter de elemento a ser protegido por todos los miembros, tales como el mercado y los instrumentos jurídicos de integración. En este año se suscribe el Convenio de Financiación entre la Comunidad Europea y la CAN para ejecutar el “Programa Anti-Drogas Ilícitas en la Comunidad Andina”. También se previene y persigue el tráfico de armas, mercancías pertenecientes al patrimonio cultural de los miembros, al tráfico de flora y fauna, residuos tóxicos, mercancías que violan la propiedad intelectual, de mercancías adquiridas con recursos provenientes de actividades ilícitas y prohibidas por normas comunitarias y nacionales. Es decir, la seguridad ligada al mercado.

En 2010 y 2011 la CAN se aleja de los grandes planes políticos y securitarios que caracterizaron a 2007 y 2009. La CAN se percibe en varias ocasiones como un espacio técnico hacia la cooperación e integración. Los temas con enfoque de género y juventudes se mencionan, pero no se profundizan. De 2012 a 2017 surge un “desgrane” de los valores de la integración: se trabajan temas diversos como la minería ilegal respeto a los derechos sociales y hasta una política no ofensiva de seguridad externa, pero sin una estructura y convenciones. La CAN es un espacio meramente consultivo, pero no político, ese es el valor presente. La técnica es la institución de buena parte de la década de 2010. En 2018 las decisiones fueron escasas, en 2019 hay varias menciones al mercado como principal valor de la CAN. En 2020 las decisiones vuelven a ser escasas y, paradójicamente, no hay decisiones de gran alcance sobre la pandemia de la covid-19 como amenaza a la región, siendo el ambiente, la cooperación, cultura y la gestión de potencias con la asociación de Marruecos los temas más recurrentes. En definitiva, entre 2012 y 2020 los valores no con consistentes y no hay instituciones primarias. Los resultados siguen en la tabla 1.

Tabla 1

Tabla de codificación de análisis de contenido con estos elementos básicos

Año	Institución primaria (enraizamiento, o frecuencia = o > 10)	Valores adicionales, (n.° de menciones o codificaciones)	¿Habla de la institución seguridad? (n.° de menciones o codificaciones)	Inferencias a la seguridad
2006	Derecho internacional (20), mercado (19), desarrollo (18).	Integración regional (32), espacio técnico de la CAN (6), gestión de grandes poderes (4), entrada de Chile y salida de Venezuela (2).	Casi no se habla de seguridad en el sentido de liberación de amenazas. No obstante se observan decisiones hacia la seguridad de infraestructuras, seguridad alimentaria y seguridad jurídica (1 codificación por cada elemento securitario).	Ninguna
2007	Desarrollo (13), mercado (12).	Integración regional (12), cooperación internacional (5), relaciones de la CAN con la Unión Europea (3), necesidad de infraestructura (3), pueblos indígenas (1), transparencia (1).	Lucha en contra de la corrupción (12), seguridad (8) y narcotráfico como amenaza (4).	Plan andino de cooperación para la lucha contra las drogas ilícitas y delitos conexos, y de las normas andinas para el control de sustancias químicas. Plan andino para la prevención, combate y erradicación del tráfico ilícito de armas pequeñas y ligeras, búsqueda de cooperación judicial, legal y policial, junto con una política común de migraciones.
				Se promueve la ampliación de tratados y de extradición, la recuperación de activos por delitos de corrupción y el control, contrabando y desvío de precursores químicos y drogas sintéticas, así como la detención del consumo de drogas ilícitas.
2008	Mercado (20)	Integración regional como eje (12), la CAN como espacio técnico (6), propiedad intelectual gestionada por la CAN (3), servicios financieros (3) y protección/extensión de tecnologías (3).	No hay mención	Ninguna
2009	Ningún código supera la decena de menciones. La única institución “fuerte” es la de mercado (4).	Integración regional (6), interculturalidad y su protección (2), manejo y promoción de tecnología (1).	Breves menciones a la seguridad ligados a la prevención del narcotráfico (3).	Programa Anti-Drogas Ilícitas en la Comunidad Andina.
2010	Ningún código supera la decena de menciones. Mercado (3).	Integración regional (14), protección de la salud en el espacio andino (3), espacio técnico de la CAN (3), protección de pueblos indígenas (2), interculturalidad (1), entrada de Mercosur como bloque asociado (1). El ambiente se menciona con más fuerza en las decisiones (4), cooperación (2), integración del tema género (1), juventud y cultura andina (1), infraestructura (1).	Seguridad (1).	Se aprueba el proyecto de “Fortalecimiento de las Capacidades Técnicas e Institucionales para el Registro y Seguimiento/Control Post-Registro de los Plaguicidas en los Países Andinos” para lograr mayor grado de seguridad alimentaria.
2011	Mercado (9)	Integración regional sigue siendo el eje de la CAN (14), la identidad técnica de la CAN es más clara (6), cooperación (1), democracia (1). Se señala la protección de la infraestructura, de la salud y de los servicios financieros. Se señala por primera vez acciones sobre el turismo.	Seguridad (3), seguridad alimentaria (1) y manejo de la migración (1).	Se habla de creación de información estadística de migraciones. Hay un programa para el Fortalecimiento para el Control Subregional de Clásica en los Países Andinos para contribuir a incrementar la seguridad alimentaria.
2012	Las decisiones son escasas y no existe una tendencia de instituciones o valores fuertemente sostenidos.	Apenas hay de 1 a 3 menciones de elementos como cooperación, delito, integración regional, mercado, minería ilegal (lucha en contra de), propiedad intelectual, seguridad y tecnología.	Minería ilegal (2).	Los Estados miembros decidieron la prevención, lucha y control de todos los actos que atenten contra la seguridad generados por la minería ilegal, en respeto a los derechos y a una política no ofensiva de seguridad externa.
2013	Las decisiones son escasas y no existe una tendencia de instituciones o valores fuertemente sostenidos.	No hay menciones importantes, con excepción de la integración regional (6). Mercado, salud, seguridad, tecnología y derecho internacional, junto a “espacio técnico de la CAN” no sobrepasan las 3 frecuencias.	Control del delito de hurto y robo (1).	Crear un marco normativo para el intercambio de información de equipos terminales extraviados, robados y hurtados.
2014	Las decisiones son escasas y no existe una tendencia de instituciones o valores fuertemente sostenidos.	No hay menciones importantes: mercado (3), integración regional (4) y espacio técnico CAN (1).	No hay mención	Ninguna
2015	Las decisiones son escasas y no existe una tendencia de instituciones o valores fuertemente sostenidos.	No hay menciones más allá que la integración regional como meta (3), proyectos de apoyo a la agricultura (2), mercado (2), salud (2) y unificación de servicios financieros (1).	No hay mención	Ninguna
2016	Las decisiones son escasas y no existe una tendencia de instituciones o valores fuertemente sostenidos.	Mercado (4), integración regional (3), salud (2).	No hay mención	Ninguna
2017	Las decisiones son escasas y no existe una tendencia de instituciones o valores fuertemente sostenidos.	Integración regional (3). Hay referencias a la igualdad humana y a la CAN como espacio técnico.	No hay mención	Ninguna
2018	Las decisiones son escasas y no existe una tendencia de instituciones o valores fuertemente sostenidos.	Integración regional (3) y mercado (4) tienen la mayor frecuencia.	Dos menciones a la seguridad y a la seguridad humana. Igualmente, a la gestión de riesgos.	Se habla de definiciones de gestión de riesgo y de desastres y directivas de consumo de productos hacia lo que se llama la “seguridad humana”.
2019	Mercado como actividad fundamental de la CAN (10).	Se menciona el apoyo a la participación de grupos afrodescendientes, la CAN como espacio de estadística y normalización. Integración regional (4), espacio técnico de la CAN (2) y manejo andino de transporte.	No hay mención	Ninguna
2020	Las decisiones son escasas y no existe una tendencia de instituciones o valores fuertemente sostenidos.	Se mencionan varios temas de manera rápida: ambiente, cooperación, cultura, la gestión de potencias con la asociación de Marruecos, el manejo de la pandemia (facilidad de venta de productos de higiene y sanitarios).	Gestión de riesgos (1), seguridad (2).	Se aprueba la “Guía para la Coordinación de la Asistencia Humanitaria entre los Países Miembros de la Comunidad Andina” y se consideran ilícitas la apropiación, saqueo, hurto, exportación, tráfico y comercialización ilícita de patrimonio cultural.

Fuente y elaboración: propia de la autora, sobre la base de las decisiones de la Comunidad Andina de Naciones (2006-2020).

Retomando la pregunta de investigación, hasta 2018 las tres grandes instituciones primarias que señala Buzan (2015) como paradigmáticas de una sociedad internacional son, en el caso de la CAN: el mercado, el derecho internacional y el desarrollo. Luego, estos elementos, que desde lo teórico darían legitimidad y valor a cualquier estructura regional, se vuelven difusos. No obstante, la integración en sí misma es la gran institución de esta sociedad: cada decisión está determinada hacia la unión y acuerdo de los países miembros u asociados, como Chile y Marruecos. Hay acercamientos con la Unión Europea. En cada una de las decisiones se expresa en contenido la profundización de los acuerdos entre los miembros (lo que haría más difícil a las decisiones y más fácil el encapsulamiento, tomando un término neofuncionalista).

La idea de que la CAN es una entidad técnica es otro valor que se sostiene en las decisiones a partir de la institucionalidad, normalización, gestión de aranceles e intentos de crearse como espacio técnico-estadístico. Lo que más se protege es la idea del mercado común al fortalecerlo con la normativa, calidad, infraestructura, transporte libre, tecnología y normas ambientales. La seguridad, incluso, como indica la decisión 587, apunta hacia la productividad y comercio. Si bien, hay acuerdos para planificar acciones conjuntas frente al tráfico de armas, drogas, patrimonio, animales, la minería ilegal y migración, no existe la posibilidad de un pooling de soberanía hacia una estructura, consejo u organismo securitarios. De igual forma, el número de funciones se vuelve menos frecuente, siendo el período 2006-2008 el más rico en formación de identidades y valores. La seguridad está alineada a temas de minería ilegal, seguridad alimentaria y seguridad en el cultivo (medidas fitosanitarias y prevención de enfermedades).

5. Conclusiones

¿Cuál es la “razón de sistema” de la CAN bajo los indicios presentados? De acuerdo con los hallazgos, la CAN se caracteriza por ser una estructura dedicada al fortalecimiento del mercado común como base de la integración, con una gran agencia técnica en el período 2006-2020. Su incursión en políticas de género, pueblos indígenas y afrodescendientes es espaciada, lo que deja en evidencia que la organización está muy alineada al regionalismo abierto y nuevo regionalismo de inicios de los 2000. La estructura comercial e integración a la globalidad ponían a un costado las preocupaciones identitarias, la igualdad humana y el desarrollo.

Por lo tanto, las instituciones primarias, que señala Buzan como funcionales para el fortalecimiento de una sociedad internacional, están poco trabajadas en la última década de la CAN. Este organismo no tomó grandes medidas durante el 2020 frente a la pandemia de la covid-19, momento en el que las estructuras no pudieron sostener esta emergencia pese a los distintos planes que muestran las decisiones de la CAN. Sobre el tema securitario, las decisiones no son muchas. Se puede decir que la razón de sistema y la naturaleza de la CAN no han permitido que las Estados trabajen de la mano. La institución primaria de la soberanía no es visible ante la necesidad discursiva de sostener más bien a la región.

Al no existir una comunidad política fuerte, fin último del proceso regional, la sociedad internacional está incompleta, no están claras las subjetividades y el conjunto de valores. El desarrollo, la creación de derecho, infraestructura, el comercio y los insumos técnicos son vistos como la base de lo integrador, dejando de lado a la democracia y la igualdad humana, con políticas de diversidad poco trabajadas. La CAN no se vislumbra como un polo de poder o autonomía latinoamericana, como sucede con la Unasur o la Celac. La gestión de las potencias y los poderes no son una institución y, si fuese así, la seguridad común estaría muy lejos de la experiencia regional.

Por último, la CAN se ha centrado en su supervivencia como sistema, sin una causa dirigida hacia la autonomía de sus miembros. El motivo de Estado clásico de cada país ha primado sobre la seguridad. La razón de sistema aún no se ha creado ya que la CAN es una estructura técnica que no ha podido lograr su total potencial. Sería necesario enfocar a la CAN hacia las necesidades de sus miembros, salir de las presiones sistémicas hacia una alineación de intereses y, sobre todo, de valores compartidos. Si bien, las necesidades arancelarias, mercantiles y jurídicas deben ser instituciones primarias, también se debe “incomodar” a las soberanías mediante una constelación securitaria.

De acuerdo con Buzan, hay que salir de la tendencia maquiavélica/hobbesiana (wesfaliana) hacia una matriz realmente grociana de cooperación, socialización y diálogo profundos, que implique la voluntad política y acciones que sean no solo declarativas, sino constitutivas, con planes y programas que conecten con las naciones y con la sociedad civil. Queda por recomendación validar estos resultados con entrevistas a funcionarios de la CAN y retomar en la academia discusiones sobre la organización de los experimentos regionales en ALC, espacios de alta potencialidad y de valores compartidos aún débiles. La EI y su caja de herramientas pueden ser útiles para esta conversación académica.

6. Referencias bibliográficas

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Comunidad del Caribe [Caricom] (2023). Crime and security- Overview. Caricom. https://n9.cl/17hun

Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños [Celac] (2023). Celac. Celac. https://n9.cl/piqsl

Comunidad Andina [CAN] (2023). La Comunidad Andina (CAN). CAN. https://n9.cl/5j5ut

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Mercado Común del Sur [Mercosur] (2023). En pocas palabras. Mercosur. https://n9.cl/w6ijv

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Sistema de Integración Centroamericana [SICA] (2023). Propósitos del SICA. SICA. https://www.sica.int/sica/propositos.aspx

Unión de Naciones Suramericanas [Unasur] (2011). Tratado Constitutivo. Unasur. https://n9.cl/mx8s2

Anexos

Anexo 1

Cuatro olas de integración regional en América Latina

Período	Dinámica de integración	Evidencia en organizaciones	Objetivos
Primera ola (1960-1980)	Integración cepalina Modelo de etapas de coordinación económica hacia el mercado común	Mercado Común Centroamericano (MCCA) Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC5) Pacto Andino (PA) Asociación Latinoamericana De Integración (Aladi)	Industrialización endógena, mercados regionales, zonas de libre comercio hacia un mercado común latinoamericano Búsqueda de una preferencia arancelaria regional Autonomía y modernización
Segunda ola (1980-2000)	Regionalismo abierto	Mercosur Grupo Andino que sería rebautizado como Comunidad Andina de Naciones (CAN) Mercado Común Centro Americano Tratado de Libre Comercio de América del Norte entre México con Estados Unidos y Canadá en contradicción con la Aladi	Transiciones a la democracia, fin de la Guerra Fría. La llegada del neoliberalismo plantea una inserción en las dinámicas globalizadoras Manejo del contexto de ajuste estructural en ALC Liberalización comercial, reformas neoliberales Nuevas modalidades de inserción de ALC en la globalización
Tercera ola (2000-2019)	Regionalismo posliberal o poshegemónico	Redefinición del Mercosur El experimento de la Unasur y la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (Celac), junto a estructuras como la ALBA	Se recupera el rol del Estado a nivel doméstico regional Momento de institucionalidad y burocracia internacional, sobre todo en la Unasur Posicionamiento antihegemónico de la ALBA. Se trataba de lograr soberanía regional y disminuir disparidades de desarrollo
Cuarta ola (2019 a la actualidad)	Crisis del regionalismo Debilidades y duplicación de esfuerzos en la integración Crisis por el manejo del conflicto interno venezolano Presidencialismo finaliza procesos integracionistas (salida de Brasil de la Unasur, por ejemplo)	Grupo de Lima Foro para el Progreso e Integración de América del Sur (Prosur)	Replantear a la integración latinoamericana hacia la liberalización comercial (Alianza del Pacífico) y al liberalismo político (Prosur, Grupo de Lima) Se percibe a Venezuela y a su crisis como un eje de conflicto. Crisis pandémica aumenta el nacionalismo, el bilateralismo y el cuestionamiento a la integración como un proyecto de izquierda Se pierden los objetivos acerca de la integración

Fuente y elaboración: propia (2023), sobre la base de autores del apartado 1, Introducción.

Anexo 2

Objetivos de los contextos regionales en América Latina

Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (Celac)
Características	Mecanismo intergubernamental que busca el diálogo político entre 33 Estados de América Latina y el Caribe. El espacio habría tomado el lugar del Grupo de Río y la Cumbre de América Latina y el Caribe sobre Integración y Desarrollo (CALC).
Objetivos	Empujar la integración y el interés común del subcontinente en lo que llaman “diversidad política, económica, social y cultural de América Latina y el Caribe”, sin Canadá y Estados Unidos. Laborar, desde 2011, en áreas de “desarrollo social, educación, desarme nuclear, agricultura familiar, cultura, finanzas, energía y medio ambiente” (Celac, 2023). Ser la “voz única” capaz de crear decisiones en apoyo a programas de integración regional. Ser el espacio portavoz de todo el espacio de ALC.
Seguridad: Sí/No	No. Es un espacio de cuestionamiento hegemónico y de posicionamiento/cooperación latinoamericanos, pero, sin grandes estructuras de seguridad. Es un espacio de concertación política.
Alianza Bolivariana para los Pueblos de Nuestra América - Tratado de Comercio de los Pueblos (ALBA-TCP)
Características	En 2011 la organización nace como un espacio en contra de Tratado de Libre Comercio de las Américas (ALCA). En 2004 se suscribe la Declaración Conjunta y el Acuerdo para la Aplicación del ALBA, por parte de Venezuela y Cuba. En 2006 Bolivia integra la Alianza al incorporarse el Tratado de Comercio de los Pueblos (TCP) con un comercio de complementariedad, solidaridad y cooperación. Al momento, la propuesta acoge a los países de Nicaragua, Dominica, Antigua y Barbuda, San Vicente y Las Granadinas, San Cristóbal y Nieves, Granada. Santa Lucía estaría en proceso de retiro.
Objetivos	Se describe como una “conjunta, autónoma, democrática, de identidad Nuestroamericana y de beneficio común” (ALBA-TCP, 2023). El centro es el ser humano y su objetivo es “alcanzar el desarrollo integral, asegurar la igualdad social y contribuir a garantizar la calidad de vida, el buen vivir, la independencia, la autodeterminación y la identidad de los pueblos” (ALBA-TCP, 2023). La defensa de los intereses históricos latinoamericanos, posicionándose como la estructura bajo el espíritu de la Carta de Jamaica de 1815 de Simón Bolívar.
Seguridad: Sí/No	No. La ALBA se plantea como estructura antihegemónica, pero su determinación hacia agendas securitarias es pobre en cuanto a los varios elementos y cuestiones que trata.
Organización de Estados del Caribe Oriental (OECO)
Características	Creada en 1981 para la integración regional en el Caribe Oriental, tiene por visión hasta el 2024: “Impulsar y apoyar el desarrollo sostenible a través de la integración regional, la acción colectiva y la cooperación para el desarrollo”. La OECO es una agrupación de 11 islas con 11 miembros.
Objetivos	Su estrategia se concentra en cinco ejes: 1) acelerar la integración regional con el fin de lograr una estructura económica; 2) reinventar la economía para la transformación de las economías; 3) valorar el medioambiente para equilibrar los sistemas naturales con el desarrollo socioeconómico; 4) construir resiliencia para lograr enfrentarse a riesgos y a emergencias; 5) avanzar en equidad y en inclusión en salud, educación y desarrollo social.
Seguridad: Sí/No	No, de manera directa. Trabaja algunos elementos de la seguridad multidimensional como la ambiental, alimentaria.
La Comunidad del Caribe (Caricom)
Características	Es una agrupación de veinte países, quince Estados miembros y cinco miembros asociados. Comprende Estados desde las Bahamas hasta Surinam y Guyana. La mayoría de miembros son insulares (Antigua y Barbuda, Bahamas, Barbados, Belice, Dominica, Granada, Guyana, Haití, Jamaica, Monserrat, Santa Lucía, San Cristóbal y Nieves, San Vicente y las Granadinas, Surinam, y Trinidad y Tobago).
Objetivos	Desde 1973 se centra también en varios de los ejes mencionados: integración económica, coordinación de la política exterior, desarrollo humano y social.
Seguridad: Sí/No	Sí. Cabe anotar que es una de las pocas organizaciones que señala explícitamente a la seguridad dentro de sus prioridades con un Plan Estratégico de la Comunidad del Caribe para 2015-2019. El plan tiene ocho objetivos: Profundizar las iniciativas y programas de prevención del delito Facilitar la reforma de la justicia Perseguir compromisos de seguridad cooperativos funcionales para abordar y gestionar los riesgos y amenazas compartidos Mejorar las capacidades de los recursos humanos Fortalecer los sistemas regionales de seguridad Fortalecer las fronteras de la Caricom Mejorar la concienciación sobre el espacio marítimo y aéreo (Caricom, 2023)
Comunidad Andina de Naciones (CAN)
Características	La CAN ha ido trabajando hacia estructuras políticas como el Parlamento Andino como entidad de control político. La organización en la actualidad se centra en la libre movilidad de personas, salud, comercio, infraestructura y emprendimiento (CAN, s.f.). Está integrada por Bolivia, Colombia, Ecuador y Perú, lo que implica una población conjunta de 115 millones de personas que, para la organización, se identifican como andinas (CAN, 2023).
Objetivos	El sistema tiene objetivos específicos, tales como: Promover el desarrollo equilibrado y armónico de los países miembros en condiciones de equidad, mediante la integración y la cooperación económica y social. Acelerar el crecimiento y la generación de empleo productivo para los habitantes de los países miembros. Facilitar la participación de los países miembros en el proceso de integración regional, con miras a la formación gradual de un mercado común latinoamericano. Disminuir la vulnerabilidad externa y mejorar la posición de los países miembros en el contexto económico internacional. Fortalecer la solidaridad subregional y reducir las diferencias de desarrollo existentes entre los países miembros. Procurar un mejoramiento persistente en el nivel de la vida de los habitantes de la subregión (CAN, s.f.).
Seguridad: Sí/No	No se observa una mirada y trabajo securitario en común a nivel institucional, pero tiene una decisión de declaración de principios sobre la seguridad, “Lineamientos de Política de Seguridad Externa Común”, decisión 587 de julio de 2004, que busca enfrentar las amenazas de seguridad de la comunidad andina como zona de paz libre de armas nucleares, químicas y biológicas; promoción de confianza recíproca, prevención, desarrollo económico y bienestar social para los miembros. Se busca contribuir a la paz con la integración, y señala una seguridad colectiva, hemisférica y mundial con la participación de CAN.
Asociación de Estados del Caribe (AEC)
Características	Fundada en 1994 para promover la consulta, cooperación de todos los países del área. Tiene 25 miembros y siete miembros asociados.
Objetivos	Sus funciones son la cooperación regional, integración, espacio económico ampliado de la región, integridad ambiental del mar Caribe y desarrollo sostenible.
Seguridad: Sí/No	No. Sus áreas son comercio, transporte, prevención y manejo de desastres, junto al turismo (AEC, 2023).
Mercado Común del Sur (Mercosur)
Características	Creado en 1991. Sus miembros son Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay, con la incorporación de Venezuela y Bolivia (en adhesión). Venezuela está en suspensión.
Objetivos	“Propiciar un espacio común que genera oportunidades comerciales y de inversiones a través de la integración competitiva de las economías nacionales al mercado internacional” (Mercosur, 2023). Se defienden los principios de desarrollo, nuevamente, y democráticos. La organización señala también su spillover hacia temáticas migratorias, de movilidad laboral, cultural, social.
Seguridad: Sí/No	Sí. Se ha incorporado una estructura de toma de decisiones comunes con el Parlamento del Sur y el fondo de combate a asimetrías (Fondo para la Convergencia Estructural del Mercosur [Focem]). Se añade el reciente Acuerdo de Cooperación Policial aplicable a los Espacios Fronterizos entre los Estados partes del Mercosur con el fin de lograr asistencia y cooperación policial en zonas fronterizas de los miembros. Se previenen o investigan delitos de acuerdo con las legislaciones de los países miembros (soberanía limitada). La seguridad regional data de 1999 en la concepción de la organización (Mercosur, 2021).
Sistema de la Integración Centroamericana (SICA)
Características	Creado en 1991 por Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua y Panamá, con la adhesión de Belice y República Dominicana.
Objetivos	Esta estructura señala claramente varios propósitos en línea a la democracia, a la libertad del desarrollo, a lograr un sistema de bienestar justo con un sistema financiero centroamericano. Se busque fortaleza económica, autonomía de las relaciones centroamericanas, promoción del desarrollo armónico en cuidado del medio ambiente, del ordenamiento institucional y del jurídico (SICA, 2023).
Seguridad: Sí/No	Sí. Se firma del Tratado Marco de Seguridad Democrática en Centroamérica de 1995 en búsqueda de soluciones conjuntas frente al narcotráfico y crimen organizado. No obstante, la debilidad institucional y presión estadounidense no habría determinado su aplicación (Miranda, 2012).
Unión de Naciones Suramericanas (Unasur)
Características	Creadas en 2008 como espacio de integración suramericano y coordinación del proceso regional.
Objetivos	“[…] construir, de manera participativa y consensuada, un espacio de integración y unión en lo cultural, social, económico y político entre sus pueblos, otorgando prioridad al diálogo político, las políticas sociales, la educación, la energía, la infraestructura, el financiamiento y el medioambiente, entre otros, con miras a eliminar la desigualdad socioeconómica, lograr la inclusión social y la participación ciudadana, fortalecer la democracia y reducir las asimetrías en el marco del fortalecimiento de la soberanía e independencia de los Estados” (Unasur, 2011, art. 2).
Seguridad: Sí/No	Sí. Además de los objetivos referentes, la Unasur tuvo una importante discusión hacia el Consejo de Defensa Suramericano (2008). No obstante, la crisis de la organización no pudo “redondear” a la estructura.

Fuente y elaboración: propia (2023).

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