Ampliando el enfoque de la soberanía: Fuerzas Armadas de Ecuador frente al crimen organizado transnacional

Expanding the approach of sovereignty: Ecuadorian Armed Forces facing transnational organized crime

Miguel Andrade-Vásquez

Candidato a doctor en Estudios Internacionales por la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales, Ecuador1

Correo electrónico: migandradev@outlook.com

Orcid: https://orcid.org/0000-0003-2372-459X

Recibido: 27-mayo-2023. Aceptado: 26-julio-2023. Publicado: 15-enero-2024.

Resumen

Según este artículo, el trabajo complementario de las Fuerzas Armadas de Ecuador ha sido ineficaz para confrontar el crimen organizado transnacional (COT). Se argumenta que esta inefectividad responde a la adopción del enfoque westfaliano de la soberanía, el cual considera que el objetivo de los cuerpos militares es la defensa de las diferentes dimensiones territoriales de un Estado frente a amenazas convencionales Este enfoque, aún vigente en la política de defensa ecuatoriana, no está en sintonía con nuevas amenazas como el COT y delitos conexos. A partir de un recorrido histórico-conceptual y una revisión de la Política de Defensa Nacional (2002 y 2018), se concluye que la solución no radica en sólo una ampliación jurídica y constitucional de las atribuciones de Fuerzas Armadas en la esfera del orden público y la seguridad interna, sino en cuestionar y ampliar el enfoque de soberanía, más allá de sus nociones clásicas frente a amenazas centrales para el Estado, como el COT.

Palabras clave: Fuerzas Armadas de Ecuador, soberanía, crimen organizado trasnacional, violencia, Estado.

Abstract

Ecuadorean Armed Forces have been arguably ineffective in confronting transnational organised crime (TOC). The study argues that this ineffectiveness is due to the adoption of the Westphalian approach, which considers that the objective of the military is the defense of the different territorial dimensions of a State against conventional threats. This approach, still in force in Ecuador’s defence policy, is not in tune with new threats such as TOC and related crimes. Based on a historical-conceptual overview and a review of the national defence policy (2002 and 2018), the research concludes that the solution consists not only in a legal and constitutional expansion of the powers of the Armed Forces in the field of public order and internal security, but also in questioning and expanding the approach to sovereignty beyond its classic notions in the face of central threats to the State such as TOC.

Keywords: Armed Forces, sovereignty, transnational organized crime, violence, State.

1. Introducción

El Estado ecuatoriano se encuentra permeado por el avance de la criminalidad y violencia en los últimos años. El crimen organizado transnacional (COT) es considerado como un actor no estatal, organizado y armado, que representa una amenaza para la seguridad nacional (Rivera y Sansó-Rubert, 2021), la vida de las personas y la salud pública, dificulta el ejercicio del Estado de derecho, permea las estructuras del Estado y la Administración pública, erosiona el sistema político y las instituciones democráticas con delitos conexos como el narcotráfico, la minería ilegal, trata de personas (INEC, 2023; Rojas, 2006). Estos actos delictivos deben abordarse mediante el empleo de capacidades, programas y políticas de Estado acordes con el escenario del siglo xxi de nuevas amenazas (Rojas, 2006; Shaw, 2021), pero, supone también la necesaria readaptación de los esquemas teóricos y conceptuales con los cuales se ha medido la defensa y la seguridad ecuatoriana a lo largo de décadas.

Bajo un contexto mundial y regional de incremento de la producción de cocaína y de surgimiento de las drogas sintéticas, Ecuador se ha consolidado como un escenario de riesgos que ha dejado al descubierto las incapacidades del Estado y de la fuerza pública por contener la violencia criminal, pero, en especial, de garantizar la seguridad de los ciudadanos. En sintonía con lo planteado por Rivera y Bravo (2020), la discusión del COT no debe instalarse como un “constructo narrativo del imaginario nacional”, sino como un problema dimensional que lleva, necesariamente, a incorporar otras variables de estudio, como las espaciales, por ejemplo. Es que Ecuador pasó “de ser un país de tránsito de alcaloide a convertirse en una de las principales plataformas de almacenamiento y tráfico de drogas de la región” (Ibid., p. 32), lo que ha traído una serie de disputas entre bandas criminales por el control del territorio en ciudades como Guayaquil y Manta, en cantones como Durán y Samborondón, y a lo largo de provincias como Los Ríos, Manabí, Santo Domingo y Santa Elena. Esto implica, desde una visión de la seguridad y los territorios, que: 1) hay espacios urbanos/rurales y fronterizos controlados por el COT; 2) bien puede cuestionarse la soberanía estatal; y 3) el rol complementario de las Fuerzas Armadas ecuatorianas no ha sido efectivo si se tiene en cuenta que su misión es, por norma constitucional, la de defender la integridad territorial y soberanía del país.

Interesa en este artículo conocer desde el enfoque de la integridad territorial, la soberanía y la seguridad por qué el empleo complementario de las Fuerzas Armadas no ha sido efectivo para confrontar al COT en Ecuador entre 2019-2022. Más que buscar respuestas en elementos jurídicos, se busca comprender la doctrina militar, argumentando que las Fuerzas Armadas han asumido la defensa de la soberanía desde una noción tradicional westfaliana que ha influenciado en su visión estratégica-política y capacidad de acción ante amenazas externas, convencionales y no convencionales frente al contexto securitario actual de amenazas al Estado. Las Fuerzas Armadas no pueden intervenir en escenarios de amenaza no convencional (bajo esta categoría se ubica el COT), a menos de que un decreto ejecutivo de Estado de excepción establezca temporalmente lo contrario. Solo así, los militares pueden intervenir y articular acciones de manera conjunta y supervisada con la Policía Nacional. Se propone, por tanto, repensar el enfoque de la soberanía cuyas bases se asientan en la integridad territorial.

En relación con la metodología, se realizó un acercamiento textual y de contenido (Lamont, 2021; Burnham, 2021) de fuentes secundarias, que incluyeron libros y artículos especializados que permitieron una aproximación a los conceptos de la violencia, soberanía, las fuerzas armadas y el COT; de fuentes institucionales, como las políticas de defensa nacional del Ministerio de Defensa Nacional de los años 2002 y 2018, documentos del Comando Conjunto de las Fuerzas Armadas (Comaco)2 y de la PNE; datos de organizaciones como Transparencia Internacional, Igarapé Institute e InSight Crime, al igual que de portales web de noticias y periodismo como Plan V.

Este artículo se compone de cinco partes. En la primera se describe la evolución histórica del enfoque de soberanía. En la segunda sección se exponen las distintas propuestas que buscan superar las limitaciones conceptuales del término de soberanía en su noción westfaliana frente a los fenómenos contemporáneos internacionales. En tercer lugar, se expone las afectaciones del COT a la soberanía de Ecuador a partir de la propuesta de soberanía de Krasner, que la clasifica en internacional, westfaliana, doméstica e interdependiente. En el cuarto acápite se analiza la política de la defensa nacional tanto de 2002 como de 2018 y su relación con la soberanía westfaliana. Por último, las conclusiones. Se recomienda que la ampliación del concepto de soberanía haga parte de las discusiones futuras como un mecanismo que permita a las Fuerzas Armadas ecuatorianas encauzar la lucha contra estos delitos de manera más efectiva.

2. Soberanía eurocentrista en la evolución
del Estado soberano ecuatoriano

La soberanía es un término y principio que ha evolucionado junto al Estado moderno. Neocleous (2003) resalta que para comprender las transformaciones del poder y la soberanía es necesario interrogarse sobre la manera en que las ideas de cuerpo político han sido utilizadas por y en el desarrollo del Estado. El concepto surge en la Edad Media y se amplía en la Edad Moderna. En el siglo xii se dieron las primeras inferencias del término asociadas a expresiones superlativas respecto a la dimensión de diferentes objetos. Durante los dos siglos siguientes, estuvo asociado a la divinidad de Dios como soberano supremo cuyo representante en la Tierra era el monarca y sus herederos. Este pensamiento político y teológico confluyó en la vinculación de la “soberanía” hacia el Estado.

En 1576, Jean Bodin dio un giro a este enfoque en su libro Los seis libros de la República. Bodino, preocupado por mantener la estabilidad política del sistema francés (de la monarquía y sus leyes), secularizó el término y lo asoció a la concentración de poder en la figura del soberano sobre un espacio (Grimm, 2015). Casi un siglo después, la Paz de Westfalia de 1648 significó la disrupción del orden medieval por una nueva forma de gobierno, cuya concentración y limitación de poder fueron entendidas como Estado (Ibid.). El acuerdo involucró a casi todos los países de Europa y estableció que la delimitación territorial era imprescindible para que cualquier Estado pudiera existir. La Paz de Westfalia modeló el sistema internacional, reconoció la soberanía de los Estados y sirvió de base formal para la diplomacia moderna. El poder político procuró que la triada de Estado, soberanía y territorio se mantuvieran por siempre unidas.

El pensamiento de Bodin sirvió de base para la configuración de la noción de soberanía de Westfalia, acuerdo que sirvió de base para comprender la gobernabilidad y las amenazas, tales como la no intervención de otros países en los asuntos internos, la no invasión de fronteras, la independencia, territorialidad, entre otros, que persisten en muchos de los Estados actuales y que se manifiestan en sus constituciones. La impronta de Bodino llevó implícitas nociones, como orden, autoridad y obediencia. Para alcanzar y preservar la soberanía, los cuerpos militares fueron el mecanismo que dieron forma al Estado, así como el medio más utilizado para adquirir la condición de autoridad política (Alonso y Vélez, 1998). Dependiendo la dinámica de la guerra, las fuerzas militares mantuvieron a sus enemigos por fuera de los límites del territorio, misión que es mantenida hasta la actualidad por gran parte de los Estados latinoamericanos (Donadio y Kussrow, 2016).

Los teóricos contractualistas del siglo xvii contribuyeron en la separación del monarca de la trilogía de Estado, soberanía y territorio. En 1651, tres años después de la firma de la Paz de Westfalia, Thomas Hobbes expuso en su obra El Leviatán (2018, 6.ª edición) que la autoridad no debía recaer en el monarca, sino en el Estado mismo. El concepto moderno de Estado se inventó transformando el cuerpo del monarca en un ente inhumano con fuerza y voluntad propia (Agnew, 2018). Debía ser un Estado fuerte que pudiera superar la inestabilidad y los problemas que había generado la Revolución inglesa. La idea de la soberanía también estuvo presente en El contrato social de Rousseau (2004, vol. 26), quien afirmaba que la soberanía recaía en el pueblo como primera institución del Estado. De la misma manera en que las declaraciones de independencia de países americanos fueron una expresión de la soberanía del pueblo, las constituciones ayudaron a configurar el nuevo orden interno de estos Estados nacionales (Dalla, 2011).

La construcción de los Estados latinoamericanos durante el xix fue influenciada por el contractualismo europeo y su noción de soberanía, una influencia anacrónica, a decir verdad. No obstante, “Europa construyó la noción de soberanía para sí misma, a partir de la diferenciación respecto a los otros, y sobre la construcción de su ausencia” (Ibid., p. 65). Como señalan Hardt y Negri (2000), el imperialismo fue una extensión de soberanía de los Estados-nación europeos; así como la base de los imperialismos que se edificaron en la era moderna. El parcelamiento de la superficie global por parte de las potencias europeas transportó consigo las ideas y formas de gobierno hacia los Estados americanos, entre ellas la soberanía y la necesidad de la concentración de poder. Estas ideas fueron introducidas en las constituciones de los Estados latinoamericanos heredados del marco constitucional colonialista europeo (Ibid., p. 88). Esta idea de soberanía “trasportada” sirvió a los criollos para ejercerla en las nuevas repúblicas y sobre los pueblos indígenas y esclavos.

Ecuador es heredero del colonialismo europeo. La comprensión de soberanía y defensa involucró a los estamentos castrenses en los marcos constitucionales. En 1821, la Constitución de la Gran Colombia tomó de las leyes españolas (Constituciones de Bayona en 1808 y de Cádiz en 1812) aquello que no contradijera a los principios republicanos (Figueroa, 2015). Las ideas de nación, ciudadanía y soberanía de la Constitución de Cádiz también fueron “prestadas” para la Gran Colombia. Bajo la herencia republicana, la soberanía radicaba en el pueblo, el cual elegía a sus gobernantes del Estado. A su vez, las Fuerzas Armadas tuvieron la misión de defender y proteger la “razón de Estado”, la cual implicaba defender la independencia de la patria, sostener sus leyes y mantener el orden público.

Es posible identificar la noción westfaliana de soberanía y su vinculación con las fuerzas militares y el territorio en los veinte marcos constitucionales que ha tenido Ecuador a lo largo de su historia. Todos los textos constitucionales detallan que la soberanía reside en el pueblo y es delegada y ejercida por sus mandantes electos para las diferentes instituciones del Estado. En cuanto a la soberanía como condición, desde la Constitución de 1830, en Ecuador se expresa bajo la consideración de “independiente y libre de cualquier injerencia extranjera”. A partir de la Constitución de 1945 se emplea el término de “soberanía nacional” y asigna su defensa a las Fuerzas Armadas y a la Policía Nacional comprendidas en su conjunto como Fuerza Pública.

En la Constitución de 1967, las misiones de la Fuerza Pública fueron separadas en cuanto a las amenazas externas (convencionales) e internas (no convencionales). Es decir, a las Fuerzas Armadas se les confió la misión de asegurar la soberanía del Estado, garantizar el orden constitucional y defender de ataques externos a la nación, mientras que la Policía Nacional fue la delegada de la seguridad y orden público al interior. En la Constitución de 2008 se mantiene esta diferencia entre la defensa externa (soberanía y territorio) y la defensa interna (seguridad ciudadana y orden público).

En Ecuador el concepto de soberanía no posee una definición en materia jurisprudencial, por ende, no hay criterios que permitan establecer la diferencia entre protección y defensa de la soberanía. La Constitución de 2008 no incluyó el aspecto semántico del término. Pese a ello, es posible interpretar que el enfoque de la soberanía ecuatoriana es westfaliano si se tiene en cuenta que en los artículos del 1 al 8, en los que se establecen los elementos constitutivos del Estado, se señala que el Estado es unitario, independiente, con unos símbolos y cultura propia, con unidad territorial, en los que no se permiten bases militares ni fuerzas armadas extranjeras.

El enfoque de soberanía en Ecuador está vinculado a su noción territorial como unidad geográfica e histórica. Es un territorio de paz desde su “espacio continental y marítimo, las islas adyacentes, el mar territorial, el archipiélago de Galápagos, el suelo, la plataforma submarina, el subsuelo y el espacio suprayacente continental, insular y marítimo” (Constitución de 2008, artículo 4). De igual modo, el artículo 158 de la Constitución indica que las Fuerzas Armadas son una institución de protección que tiene por misión la defensa de la soberanía y la integridad de este territorio. Hasta cierto punto, la semántica de “soberanía” está vinculada a las nociones geopolíticas clásicas impulsadas por el tradicionalismo militar en el que el territorio juega un rol estratégico (Andrade, 2022).

3. Soberanía revisitada, noción westfaliana de la soberanía en Ecuador

El enfoque de soberanía basada en la territorialidad tiene implicaciones que constriñen el alcance del Estado soberano, ya que se encuentra presente en asuntos tanto eclesiásticos como políticos y sigue siendo la base para los tratados y las convenciones internacionales (Nathan, 2002; Patton, 2019). Un acercamiento a este enfoque es posible en la definición que brinda Krasner (2018, p. 183), quien la entiende como “la organización política basada en la exclusión de actores externos de las estructuras de autoridad dentro de un territorio determinado”, mientras que Dinicu (2018, p. 183) la define como “el pleno derecho del Estado a ejercer el poder y la autoridad supremos dentro de los límites de su territorio nacional y a actuar como una entidad independiente en el escenario internacional, de acuerdo con sus intereses nacionales”.

El uso del concepto hizo parte de los elementos constitutivos de la ciencia política, pero, también se convirtió en una fuente de confusión teórica (Bartelson, 1995; Sakwa, 2012). El enfoque westfaliano ha sido criticado debido a sus limitaciones para abordar fenómenos políticos e internacionales, como las amenazas trasnacionales (Fukuyama, 2014; Hernández et al., 2022), la responsabilidad de proteger (Power, 2013), la gobernanza global (Held, 2004; Krasner, 2004), la globalización (Dinicu, 2018; Sassen, 2015; Slaughter, 2009) y los derechos humanos (Falk, 2016; Hayman & Williams, 2006). Las críticas se suscriben en su contexto histórico y capacidad de adaptación a los desafíos contemporáneos, de manera particular, en el ámbito de la seguridad. Este es el caso del COT.

Las definiciones de “Estado moderno” incorporaron la soberanía westfaliana como un atributo característico para su existencia política vinculada al territorio. Partiendo de las ideas de Trotski, Weber (1967, p. 83) entendió al Estado moderno como “aquella comunidad humana que, dentro de un determinado territorio (el ‘territorio’ es elemento distintivo), reclama (con éxito) para sí el monopolio de la violencia física legítima”. En el mismo sentido, Tilly (1992, p. 130) partió también del monopolio de la violencia como medio de coerción para expresar que el Estado es “una organización distinta que controla y centraliza los principales medios de coerción dentro de un territorio bien definido y, en algunos aspectos, ejerce prioridad sobre todas las demás organizaciones que operan dentro del mismo territorio”. Este acercamiento deja en evidencia dos elementos: 1) la soberanía está vinculada con la defensa del territorio ante cualquier amenaza; y 2) la soberanía está relacionada con la institucionalidad del Estado y el ejercicio de gobierno sin injerencias externas.

La definición de la soberanía westfaliana implica someter su historicidad a la soberanía del presente y restringir su alcance frente a la realidad contemporánea y nuevas amenazas de la seguridad. La soberanía de Westfalia, expresada en los Tratados de Münster y Osnabrück, es el resultado de intereses convergentes entre los Estados firmantes de la época respecto al ejercicio de poder y territorio europeo: Francia buscaba el control militar de áreas territoriales, el Sacro Imperio Romano Germánico pretendía su unidad bajo el liderazgo del emperador, los príncipes de las provincias del Imperio buscaban soberanía sobre sus reinos, Holanda exigía su independencia de España y Suiza (Patton, 2019). Sin embargo, aunque no esperados, los acuerdos de Westfalia tuvieron una influencia profunda en el surgimiento de los Estados latinoamericanos. Según Kissinger (2014, pp. 23-24), Westfalia trajo consigo “un nuevo concepto pionero del orden internacional que se extendió por todo el mundo”. Esto, desde la historiografía, resulta anacrónico.

Existen diferentes propuestas frente a las limitaciones de la soberanía westfaliana. Desde la filosofía política, una de las contribuciones proviene de Agamben (1998), quien imaginó la posibilidad de una política más allá de lo político, tal como lo entiende la soberanía del Estado. Para él, la soberanía opera definiendo y controlando los límites entre la political life (zo) y la bare life (bios), es la capacidad de decidir quién muere y a quién se excluye de una comunidad política. En tal sentido, no considera que la soberanía posea un origen contractual, sino, que emerge desde el Estado, mismo partiendo de su necesidad de preservar su derecho natural de castigar o prohibir (Calarco & DeCaroli, 2007).

Krasner (2004) fue más allá y propuso una “soberanía compartida” que, operando bajo un intervencionismo legal, condujera a la suscripción de acuerdos de soberanía en los que instancias de alcance regional e internacional, o Estados poderosos y mejor gobernados, pudieran mejorar la gobernanza de otros Estados y el bienestar de sus poblaciones. No obstante, hoy en día, como principio, la responsabilidad de proteger (R2P), que surge en la Resolución Final de la Cumbre Mundial de la Organización de Naciones Unidas (ONU) de 2005 (A/RES/60/1), encuentra serios desafíos frente a la noción westfaliana de soberanía y la no intervención en los asuntos internos de los Estados.

La noción de “soberanía perforada” también encuentra asidero en estas discusiones, pues aborda las limitaciones de la soberanía westfaliana frente a las actividades paradiplomáticas de actores no tradicionales incorporados el sistema internacional (Clemente, 2018). McSweeney (1999) también señaló que la soberanía westfaliana es inadecuada y limitada, ya que no abarca un rango de problemas de la seguridad interna y externa que surgieron luego de la Guerra Fría, mientras que para Agnew (1994), la emergencia de actores distintos al Estado y la globalización sugieren la necesidad de reconsiderar la territorialidad del Estado y la soberanía en un contexto histórico diferente, en el que las amenazas son distintas a las del siglo xvi.

Es fundamental la ampliación del enfoque de soberanía hacia lo poswestfaliano, para que el Estado pueda readaptarse y hacer frente a los fenómenos securitarios contemporáneos. Tal como señala Mearsheimer (1990), se requiere que todo Estado posea un criterio irreductible de soberanía que abarque las cuestiones securitarias actuales: la capacidad de cuidar de su seguridad por sí mismo, desde lo interno. No obstante, pese a la interdependencia del mundo globalizado, las nuevas amenazas luego de la Guerra Fría y los atentados del 11 de septiembre de 2001, la seguridad de los Estados continúa siendo percibida y abordada en términos westfalianos, lo cual limita la construcción de capacidades nacionales para enfrentarlas.

4. COT en Ecuador: ¿vulneración a la soberanía?

La evolución del COT en el siglo xxi ha posicionado a este fenómeno como una amenaza para los Estados. La Declaración sobre seguridad en las Américas de 2003 señaló al COT como un peligro para la seguridad hemisférica y, por tanto, de interés para los Estados parte (OEA, 2003). En la actualidad, el COT cuenta con recursos en forma de capital, información y conocimiento empresarial, han extendido sus redes a sectores legítimos de la economía aprovechando la poca o nula presencia y control estatal para captar a la población mediante la ayuda social o violencia, operan con conexiones transnacionales extensivas, poseen la capacidad de retar la soberanía y autoridad nacional de los Estados (Campero, 2012), se valen del flujo de bienes y personas para comercializar productos ilícitos (Cuervo, 2018). Así, traspasa las fronteras nacionales y se convierte en un fenómeno que atenta contra la seguridad.

La globalización pone en jaque las interpretaciones neorrealistas de seguridad y extiende la discusión a las nuevas amenazas provenientes de actores no estatales (Rivera y Sansó-Rubert, 2021). Aunque desde el enfoque globalizador no se ha cuestionado la capacidad del Estado en la seguridad y defensa, así como su legitimidad para el ejercicio del monopolio de la violencia dentro de su territorio (Serbín, 2010), el COT se ha servido de la globalización para sus fines económicos, aprovechando la poca presencia o regulación del Estado en ciertos territorios. En Ecuador, el COT es considerado un actor no estatal, organizado y armado que representan una amenaza (Piedrahita, 2020; Rivera y Sansó-Rubert, 2021). Pero, ¿qué tipo de amenaza es según el Estado? Esto lo veremos más adelante.

Los tipos de soberanías propuestas por Krasner (internacional, westfaliana, doméstica e interdependiente) sirven como marco común para determinar el tipo de soberanía que existe en Ecuador: la internacional hace referencia al mutuo reconocimiento entre unidades territoriales que poseen interdependencia jurídica frente al derecho internacional y pueden optar por acuerdos voluntarios; la westfaliana alude a la no injerencia de un Estado en los asuntos internos de otro y rechaza las fuentes externas de autoridad; la soberanía doméstica se remite a la organización formal de la autoridad política dentro del Estado para ejercer un efectivo control y presencia en el territorio; mientras que la interdependiente se refiere a la capacidad del Estado de regular los flujos de bienes, ideas y servicios dentro de sus límites territoriales, sin cruzar las fronteras de otro. La soberanía internacional y westfaliana se consideran externas, mientras que la doméstica e interdependiente de tipo interno.

El COT, frente a una soberanía internacional y westfaliana, debe ser interpretada como una forma de gobernanza ilícita que amenaza de manera directa al Estado como organización política legítima de control (Ferrato, 2014). La posición geográfica-estratégica de determinadas zonas del país que se vinculan a estas actividades, en especial en las fronteras y puertos marítimos y fluviales, reflejan el carácter trasnacional de fenómeno (Rivera, 2012). Para Rojas (2006), el COT es una estructura jerárquica, cuya autoridad define y planifica los objetivos que pueden ubicarse en el nivel sistémico, nacional o subnacional. La transnacionalidad del COT representa un desafío para los territorios y fronteras reconocidas para la jurisdicción de los Estados.

En relación con la soberanía doméstica, el COT, como actor no estatal, acude a la corrupción política para controlar y minar la estructura institucional del Estado, requiere además de este para operar por medio de la cooptación de las diferentes instituciones, como la justicia para lograr impunidad, así como de la democracia en búsqueda del clientelismo con los gobernantes. La corrupción afecta la soberanía del Estado porque socava la gobernanza, gobernabilidad y estructura de autoridad (Piedrahita, 2020); conduce a la incapacidad del Estado de proveer a la ciudadanía bienes y servicios asociados a la seguridad, funcionamiento institucional, de administración de la economía y bienestar (Rivera y Sansó-Rubert, 2021; Santos, 2009); socava las instituciones públicas; da lugar a la pérdida de confianza de la sociedad en la institucionalidad del Estado. Hace poco, en 2022, Ecuador se ubicó en el puesto 101 de 180 países con un índice de percepción de corrupción de 36/100 puntos, en el que 0 equivale a “altamente corrupto” y 100 a “muy transparente” (Transparencia Internacional, 2023).

Se suma a esta discusión otro elemento importante acerca de lo doméstico: el COT opera igualmente en zonas vulnerables, históricamente olvidadas y apartadas en las que la presencia e intervención del Estado ha sido escasa. Desde 2002, la Política de Defensa Nacional identificó que, a raíz del conflicto colombiano, la frontera norte ecuatoriana se había convertido en el epicentro del tránsito ilegal y grupos irregulares. Para Barreiro (2018), la frontera norte es un espacio hostil, con secuestros, explosiones de oleoductos, asesinatos, laboratorios de cocaína, desplazamiento, entre otros.

En este período son numerosas las denuncias alrededor de los sobrevuelos de avionetas colombianas sobre territorio ecuatoriano, que en ocasiones disparaban y perseguían a los grupos armados en frontera. Estas prácticas de defensa colombiana tuvieron su desenlace fatal el año 2008 con la muerte de Raúl Reyes mediante la intromisión militar colombiana a la soberanía territorial ecuatoriana (Barreiro, 2018, p. 143).

Según la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (2022), el 62 % de las áreas sembradas con coca en Colombia se ubican en los departamentos de Nariño y Putumayo, fronterizos con Ecuador,3 en territorios que pertenecen a comunidades negras e indígenas y, que, al mismo tiempo, convergen grupos armados ilegales, narcotraficantes y productores (United Nations Office on Drugs and Crimen, 2022). A esto, Idler (2019, p. 21) lo denominó el border effect: la atracción de grupos criminales para desarrollarse en zonas marcadas por el transnacionalismo. Desde la soberanía doméstica, el monopolio de la violencia, atribuido al Estado, es desafiado en algunas zonas de Ecuador por grupos armados no estatales vinculados al COT.

Desde un marco weberiano, Blok (1974) y Arlacchi y Steinberg (2009) sostienen que el fracaso del Estado, al no lograr un monopolio de la coerción, conduce a la violencia. La disputa por el control de territorio entre grupos del COT tiende a ser mayor en zonas estratégicas dentro de la cadena de valor del narcotráfico y delitos conexos (Koivu, 2016). Estas organizaciones logran mantener el control de ciertos territorios en los que el Estado posee una reducida o rescindida presencia (Durán-Martínez, 2018). No en vano, las zonas portuarias y costeras del país, así como los territorios periféricos, poseen altos índices de violencia criminal, la cual en algunos casos supera la tasa promedio nacional de 25,6 homicidios por cada 100 mil habitantes del 2021 (PNE, 2023). En 2019, el país pasó de tener una tasa de 6,9 homicidios por cada 100 mil habitantes, a 7,8 en 2020, a 13,9 en 2021 y 25,6 en 2022 (Policía Nacional del Ecuador [PNE], 2023). No obstante, en provincias como Esmeraldas y Sucumbíos, por ejemplo, la tasa de homicidios por cada 100 mil habitantes en 2022 fue de 81,4 y 36,3 víctimas, de forma respectiva (Igarapé Institute, 2022).

Al interior de los centros penitenciarios existe una pugna de poderes criminales del COT en los que la violencia, extorsión, tráfico de drogas y de armas como actividades inherentes de estas organizaciones (Human Right Watch, 2022) se siguen reproduciendo ad portas del Estado. De este modo, los centros penitenciarios se han convertido en otro de los escenarios de control de la empresa ilícita (Insight Crime, 2017) desde lo doméstico, ante la ausencia de una política criminal y un “autogobierno” liderado por bandas criminales (Corte Interamericana de Derechos Humanos [CIDH], 2022). Vale resaltar que esto no solo ocurre en el caso ecuatoriano: para Dudley y Bargent (2017), los centros penitenciarios juegan un rol fundamental en el ejercicio de la violencia criminal, llegando a ser “incubadoras del COT en Latinoamérica”.

Las penitenciarías ecuatorianas funcionan como centros de operación y fortalecimiento de las capacidades materiales y económicas del COT (Dalby, 2021). En 2021, el enfrentamiento armado dentro de la Penitenciaría del Litoral dejó a 119 personas privadas de libertad fallecidas en un contexto de extrema violencia (Comité Permanente por los Derechos Humanos [CDH], 2021). Entre febrero de 2021 y noviembre de 2022, las masacres carcelarias continuaron y dejaron 413 víctimas (Primicias, 2022; SNAI, 2023). Todas estas muertes se produjeron en un contexto de extrema violencia entre bandas del COT y que fue ampliamente documentado en el informe de la CIDH (2022).

Desde la soberanía interdependiente, el COT atenta contra la capacidad del Estado para regular el flujo de ideas, bienes y servicios. El COT opera mediante el lavado de activos, intenta regular y controlar la producción y distribución de un determinado producto, bien o servicio de manera ilegal (Varese, 2010), en el que los Estados no pueden regularlos o pierden esa capacidad (Hill, 2006; Koivu, 2016). Del mismo modo, Gambetta (1996) sostiene que los grupos de COT emergen en un contexto de pobre regulación estatal, creando lagunas jurídicas para la aplicación de los derechos de propiedad privada y patrimoniales. En Ecuador, tanto en la frontera sur como en la frontera norte, el contrabando de mercaderías convive con otros delitos asociados al COT (Ford, 2020; Plan V, 2021), pero es el narcotráfico y el lavado de activos la arista más complicada de este asunto (López, 2020). En 2017, luego de Panamá, Ecuador se convirtió en el segundo país con mayor comercio ilegal de cigarrillos en América, con un mercado que alcanza cerca de los 120 millones (Rico y Wiesner, 2019), convirtiendo a este mercado en un atractivo nicho de negocios para el COT.

La minería ilegal es otra vía por la cual el COT vulnera la soberanía interdependiente del Estado. En Ecuador existen cuatro enclaves de minería ilegal en los que las gobernanzas criminales ejercen control: sierra-norte, centro-amazónico, sur-amazónico y suroeste, las cuales incluyen a 9 de las 24 provincias del país (Plan V, 2023): “gobernanzas de la minería ilegal, principalmente aurífera, coexisten con la corrupción y complicidad de funcionarios públicos en todos los niveles de la actividad ilícita, sustentando la tesis que el crimen organizado requiere del Estado para su rentabilidad y supervivencia” (Rivera-Rhon y Bravo-Grijalva, 2023, p. 51). Se estima que los réditos económicos obtenidos por el COT por el contrabando del oro extraído sobrepasan los obtenidos por el propio Estado mediante las concesiones mineras legales (Ibid.).

5. Fuerzas Armadas: defensa de la soberanía nacional
e inefectividad frente al COT

Luego de su separación de la Gran Colombia, Ecuador proclamó la Constitución de 1830, en la que definió que el territorio del Estado comprendía los tres departamentos que formaron parte del antiguo reino de Quito. Desde entonces, una larga disputa con Perú y Colombia marcaron sus relaciones internacionales caracterizadas por las reclamaciones limítrofes: 672 542 km2 cedió a Colombia en el Tratado de Pasto de 1832 y cerca de 214 659 km2 a Perú en 1830 mediante el Protocolo Pedemonte-Mosquera, solo esto, en el siglo xix (Cayo, 1995; Equipo de Coyuntura-CAAP, 1995). De esta forma, la visión westfaliana de la defensa de la soberanía ante la amenaza externa estatal fue el eje para la construcción de la doctrina, la estructura y las capacidades militares a lo largo de los siglos xix y xx.

Desde 1830, la Constitución de Ecuador dio cuenta de la noción westfaliana de soberanía tanto para la autoridad como en su independencia. La soberanía (que reside en la nación y su ejercicio en las autoridades) del Estado estuvo definida por su alcance (territorio, conformado por tres departamentos), autoridad (gobierno popular, representativo, alternativo y responsable) e independencia (delegada a la fuerza armada). Así, las Fuerzas Armadas se construyó sobre la base de la guerra como máxima empresa del Estado en la defensa de la soberanía e integridad territorial ante las amenazas externas (tradicionales), es decir, frente a otros Estados. Esto influenció en la construcción de la política exterior y la doctrina de la milicia nacional en todos los niveles (Cabrera, 2019).

Los conflictos entre Estados por motivaciones territoriales contribuyeron a consolidar la noción westfaliana de la soberanía ante las amenazas externas (Andrade-Vásquez, 2021). En Ecuador, “la existencia del diferendo territorial fue la justificación para incrementar las Fuerzas Armadas y adquirir armamento frente a la posibilidad de conflicto externo” (Ayala, 2018, p. 121). Los diferendos territoriales con Perú y Colombia se extendieron en el siglo xx y reforzaron la idea de la construcción de una estructura organizacional y capacidades militares para la defensa de una soberanía sustentada en la inviolabilidad del territorio ante las amenazas de otros Estados.

Más recientemente, luego conflicto del Cenepa en 1995 (que no es más que la defensa de la soberanía y la integridad territorial por parte de Ecuador frente a Perú) y la firma de la paz en 1998, los lineamientos políticos estratégicos de la defensa ecuatoriana mantuvieron el enfoque de la soberanía centrada en el enemigo externo estatal como amenaza. Las lógicas doctrinarias castrenses, reproducidas de forma permanente por las Academias de Guerra, contribuyeron a profundizar su influencia y participación en los niveles del Estado (Andrade-Vásquez, 2021). Muestra de aquello son las políticas de la defensa nacional de 2002 y 2018, las cuales evidencian un alto nivel de participación militar en su elaboración. La PDN-2002 fue elaborada por un grupo técnico-político conformado por 90 % de militares (Ministerio de Defensa Nacional [Midena], 2002), mientras que el equipo que diseñó la PDN-2018 estuvo integrado por un 99 % de militares (Midena, 2018). En ambos casos, la construcción de ambos documentos fue dirigida por militares, y entre ellos, quienes ejercían como ministros de Defensa Nacional eran también militares en servicio pasivo.

La firma de la paz con Perú permitió a Ecuador “[…] iniciar el nuevo siglo libre de la permanente amenaza de un conflicto armado” (Moncayo, 2018, p. 120). Sin embargo, para la PDN 2002 y 2018 tal amenaza seguiría latente. Luego de la Guerra Fría y a lo largo del siglo xxi, la influencia de la doctrina militar en la elaboración de las PDN contribuyó a la generación de un direccionamiento político de las Fuerzas Armadas sobre la base de un futuro conflicto armado interestatal como la principal amenaza a la soberanía. Esto se refleja en la PDN-2002 y PDN-2018.

Es posible evidenciar que las amenazas externas convencionales, declaradas en ambas PDN, son centrales en la defensa de la soberanía del Estado. La PND-2002 establece que el primer objetivo de la defensa nacional es: “Ejercer un control efectivo del espacio territorial de la nación, para salvaguardar la integridad y soberanía del Estado” (Midena, 2002, p. 76) y, para alcanzarlo, la estrategia militar debe enfocarse en la defensa del territorio y sus fronteras (Ibid., p. 107). Pese a que se identifican amenazas como el narcotráfico y crimen organizado, la lucha contra ellas es declarada como plena competencia de la Policía Nacional.

Por su parte, la PDN-2018 considera como la principal amenaza “a la soberanía nacional, la integridad territorial, la población y sus recursos naturales […] a la agresión armada externa perpetrada por las Fuerzas Armadas de otro Estado” (Midena, 2018, p. 52). La confrontación de intereses y el desbalance de las capacidades estratégicas militares en la región son los principales argumentos para su consideración. Otras amenazas identificadas en la PDN-2018 son el crimen organizado, definida de naturaleza delictiva,4 por ende, no es considerada una amenaza a la misión fundamental de Fuerzas Armadas, sino, una misión complementaria.

La construcción de las capacidades estratégicas de las Fuerzas Armadas se desarrollan “para mantener una capacidad de disuasión y defensa de la integridad territorial y soberanía nacional” (Midena, 2018, p. 66). La atención a la misión complementaria de apoyo a la Policía Nacional en la confrontación de los grupos delictivos de delincuencia organizada se desarrolla sobre la base de las capacidades militares, con una organización flexible de acuerdo con la misión asignada y en el ámbito de sus competencias (Midena, 2018, p. 90). Desde esta dimensión, a las Fuerzas Armadas les corresponde solo la defensa del territorio y soberanía. Su filosofía, formación, entrenamiento y armamento son diferentes y ajenos a los que se requieren en las tareas de seguridad pública de la Policía. Por ende, su eventual participación en tareas de orden interno debe ser subsidiaria y temporal (OEA, 2008).

Todo lo anterior evidencia un alto impacto en la doctrina y construcción de capacidades actuales de las Fuerzas Armadas para enfrentar amenazas diferentes a las tradicionales (agresión externa). Por un lado, hay rigidez y resistencia doctrinaria a abandonar la guerra con el Estado enemigo, desconociendo la existencia de amenazas centrales de otros actores (no estatales) con capacidad e intencionalidad. “La doctrina marca la forma en que los militares piensan sobre la guerra y cómo actúan” frente a las amenazas (Tritten, 1995, p. 24) y esto está muy relacionado con la construcción de capacidades para enfrentarlas. La doctrina militar construyó capacidades estratégicas alrededor de la guerra convencional externa, pues se asume que Fuerzas Armadas preparadas para la guerra podrán enfrentar cualquier otro tipo de amenaza para la seguridad del Estado. Esta creencia no aplica para el caso del COT.

La falta de flexibilidad e innovación doctrinaria y de la construcción de capacidades estratégicas y operacionales ha resultado en un inefectivo empleo de los cuerpos militares en las acciones de seguridad para enfrentar al COT. Entre 2021 y 2022, el Estado empleó a las Fuerzas Armadas en complementariedad con la Policía Nacional mediante la expedición de ocho estados de excepción y cinco resoluciones del Consejo de Seguridad Pública y del Estado.5 Sin embargo, los índices de violencia durante estos dos años se incrementaron en 184 % (PNE, 2023). De igual manera, la efectividad en cuanto a la incautación de drogas se redujo: en 2021 se incautaron 210 toneladas y en 2022 cerca de 201 toneladas (PNE, 2023). Pese a las acciones complementarias de las Fuerzas Armadas, la violencia entre bandas criminales por la disputa del territorio y el narcotráfico continuaron latentes.

De cierta manera, la inefectividad del empleo de las Fuerzas Armadas para hacer frente al COT no deriva sólo desde las limitaciones legales. En algunos casos, se considera viable su empleo bajo el marco constitucional actual (Hernández et al., 2022), en otros casos, con reformas legales y constitucionales (Guerrero y Benavides, 2023). Las lógicas de operación y evolución de una amenaza como el COT demandan de una visión más amplia de la soberanía y las formas en las cuales estos grupos pueden vulnerarla. Un artículo académico a futuro puede incluir una propuesta sobre los elementos que debe contener esta ampliación del enfoque de la soberanía.

6. Conclusiones

La soberanía es un concepto que ha evolucionado junto con la historia sociopolítica del Estado. El empleo del término, asociado a la concentración de poder político del país, contribuyó a su desarrollo desde una noción territorial, así como al relacionamiento de las Fuerzas Armadas para su defensa ante ataques externos estatales. Sin embargo, fenómenos criminales y transnacionales plantean un serio desafío a este enfoque que parece no encajar en la realidad del siglo xxi. La globalización, la paradiplomacia, los derechos humanos, la responsabilidad de proteger y el COT, son algunas de las cuestiones en el sistema internacional que representan un desafío al enfoque de soberanía territorial y la capacidad del Estado para ejercer el control de las amenazas convencionales.

El COT es un actor no estatal que tiene la capacidad de desafiar la soberanía del Estado en varias de las dimensiones propuestas por Krasner (internacional, westfaliana, doméstica e interdependiente). Las capacidades materiales y económicas del COT vulneran el ejercicio del monopolio de la violencia que es un atributo del Estado, en perspectiva weberiana. Además, estos grupos promueven estructuras de corrupción, minan la democracia y confianza de la ciudadanía en las diferentes instituciones estatales. La debilidad institucional, la ausencia de un Estado de derecho y la falta de gobernabilidad son condiciones aprovechadas por el COT para una efectiva captación de territorio y de sus pobladores, implementando esquemas de gobernanza criminal, sobre todo en zonas fronterizas y ciudades/provincias costeras. El COT permea el sostenimiento y financiamiento de operaciones delictivas vinculadas a la minería ilegal y otros delitos conexos.

Las PDN 2002 y 2018 reflejan que la noción de soberanía tradicional westfaliana para la identificación de amenazas, planteamiento de objetivos y desarrollo de capacidades estratégicas siguen vigentes en el siglo xxi. Las dinámicas que existen entre la misión de defender la soberanía y la doctrina son mutuamente constituyentes. Es decir, en un primer momento es la noción de soberanía la que contribuye a la construcción de una doctrina militar y, luego, es esta doctrina la que contribuye a mantener las nociones de soberanía tradicional westfaliana vigentes frente a contextos securitarios diferentes. Esto repercute en la elaboración de las políticas de defensa nacional que mantiene una fuerte impronta de personal militar. Sería plausible fomentar una mayor apertura para la construcción participativa de política pública en materia de defensa nacional.

La inefectividad de las Fuerzas Armadas en su lucha contra el COT se debe, en cierta medida, a la incapacidad de su doctrina para reconocer la verdadera naturaleza de la amenaza a la soberanía. Esta amenaza no se limita sólo a agresiones estatales externas de otros países, sino que también incluye amenazas no estatales y de origen interno, que son de carácter doméstico e interdependiente. Ante las nuevas amenazas del siglo xxi que permean a la soberanía estatal, las estrategias y capacidades militares para contrarrestarla resultan ser insuficientes y deben replantearse desde lo doctrinario y hasta en su política de Estado. Ampliar el concepto de soberanía al interior de los cuerpos castrenses puede ser una opción: implica un proceso de observación autorreferenciada que permita evolucionar y responder ante los nuevos retos que supone el COT a la soberanía y la población. Se espera en una contribución académica futura diseñar los lineamientos de esta ampliación del enfoque, con metas, atribuciones y responsabilidades de la fuerza pública.

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