Revolución informacional, cuestión social y ampliación de la asistencia en Uruguay a principios del siglo xxi

The information revolution, social issues and the expansion of assistance in Uruguay at the beginning of the 21st century

Alejandro Gabriel Mariatti Acosta

Docente de la Facultad de Ciencias Sociales en la Universidad de la República, Uruguay

Correo electrónico: alejandro.mariatti@cienciassociales.edu.uy

Orcid: https://orcid.org/0000-0002-1138-3794

Recibido: 30-noviembre-2021. Aceptado: 24-febrero-2022. Publicado: 15-julio-2022.

Resumen

Este artículo reflexiona sobre la política de las asignaciones familiares en Uruguay. Está vigente desde 1943, fue ajustada mediante el uso de las tecnologías y modificada en sus principios originales en 2005, con la llegada del Gobierno del Frente Amplio. Al mismo tiempo, se busca analizar cómo el desarrollo tecnológico, mediante el instrumento de Índice de Carencias Críticas (ICC), que tiene por propósito elegir a los hogares en situación de vulnerabilidad socioeconómica que le son entregadas las asignaciones familiares, modificó la Administración pública uruguaya, las relaciones laborales y la organización del trabajo. En términos metodológicos se revisan leyes de 1943, 2005 y 2007, además de fuentes secundarias de apoyo que evidencien el tipo de personas beneficiarias y recorrido de las asignaciones. La incorporación de las tecnologías tiende a despolitizar la pobreza, mientras que la vigilancia y supervisión de las asignaciones recae en el operador terminal, quien se encarga de la supervisión del software y recolección de los datos digitales.

Palabras clave: asignaciones familiares, Frente Amplio, Índice de Carencias Críticas, política socioasistencial, pobreza, revolución informacional.

Abstract

This article analyses the policy of family allowance (cash transfers) in Uruguay. This mechanism first appeared in 1943; in 2005, during the Frente Amplio government, the use of new technologies brought adjustments to this policy and its original principles. This paper studies how technological improvements and the use of the Critical Deprivation Index (CCI) —whose purpose is to select households in a situation of socioeconomic vulnerability that receives family allowances— have modified the Uruguayan public administration, labour relations and the organization of work. The methodology reviewed laws from 1943, 2005, and 2007 and supporting secondary sources provided evidence on profiling changes and the course of allocations. Arguably the incorporation of technologies depoliticizes poverty because monitoring and supervision of allowances correspond to the agent overseeing the software operation and the collection of data.

Keywords: family allowances, Frente Amplio, Critical Deprivation Index, social assistance policy, poverty, information revolution.

1. Introducción

Se cumple, en este 2022, ciento cincuenta y ocho años de la conquista de la reducción de la jornada laboral a cargo de los trabajadores ingleses; se trata de la primera conquista de la economía política del trabajo sobre la economía política del capital. La política, como actividad y poder negociador, fue la mediación extraeconómica mediante la cual la clase obrera impuso reglamentaciones al capital (Mariatti, 2018). Por lo tanto, la pretensión del gran capital es clara: destruir cualquier traba extraeconómica a sus movimientos (Netto y Braz, 2011).

Durante el siglo xx, se consolidó la “ampliación de los Estados” en los términos planteados por Gramsci (Coutinho, 1992). Los trabajadores, como clase organizada, irrumpieron en la escena pública siendo interlocutores de hecho, ampliando un espacio para la negociación, creando sindicatos y formando partidos políticos. Esto representó una batalla por la hegemonía y una disputa por la ampliación de la ciudadanía y la regulación del capitalismo que tuvo, en la posguerra y para los países centrales, ejemplos de Estados de bienestar.

En los últimos años, la humanidad asiste a un desmonte y agotamiento del modelo de crecimiento anterior. El ajuste que la recomposición productiva demanda e impone avanza sobre aquellas conquistas y despolitiza la cuestión social. El contexto actual refleja la manera en la que la “revolución informacional” (Lojkine, 1995) amplió las posibilidades para el avance de la mundialización de la economía capitalista. El sentido que orienta este desarrollo está basado en fundamentos neoliberales que han alimentado la reestructura pública, las privatizaciones, las políticas sociales focalizadas y los ajustes, con el respaldo del Consenso de Washington de la década de 1990.

El nuevo orden civilizatorio, como fue denominado por Dardot y Laval (2009), que hace parte de la mundialización de la economía capitalista, desató procesos peculiares sobre las decisiones nacionales, la resistencia y la regulación. En Uruguay, por ejemplo, las relaciones productivas, la protección social y las expresiones de lucha inician en la década de 1940 y tiene un punto álgido en la década de 1970, cuando la tasa decreciente de lucro acorraló al capitalismo y obligó a los Gobiernos de turno a realizar una serie de ajustes en política social, económica, entre otras (Olesker, 2001; Notaro, Álvarez y Failde, 1984). La búsqueda de mercados y mano de obra barata, en el marco de la geopolítica internacional, hicieron que en Uruguay y algunos países de la región (Bolivia, Argentina, Chile) llegaran al poder dictaduras civiles-militares en el marco de una fuerte represión política por parte de Estados Unidos mediante el Plan Cóndor.

Este es el contexto internacional y nacional en el que emerge la prestación económica conocida como asignaciones familiares en Uruguay. Estas asignaciones, que surgen en 1943 mediante la Ley 10.449, estuvieron dirigidas, en principio, a los empleados formales con hijos o menores a cargo, y se convirtió en un programa de transferencia monetaria condicionada (PTMC) dirigida a reducir la “vulnerabilidad” de ciertos hogares en 2005. En relación con los PTMC,

Estos programas emergieron en el momento en que los efectos sociales regresivos de las políticas neoliberales de 1990 se hicieron sentir sobre la población más vulnerable. Se trataba, entonces, de iniciativas que se propusieron atender tales problemas en sus múltiples dimensiones transfiriendo renta y, al mismo tiempo, condicionando su recepción al cumplimiento de ciertos requisitos destinados a elevar el capital humano y con el propósito de alterar el ciclo de reproducción intergeneracional de la pobreza (Vecinday y Caballo, 2022, p. 58).

Las asignaciones familiares transformaron su alcance, fundamento y población objetivo, ya que emerge siendo una prestación para el empleado, obrero o peón y se convierte en un programa de asistencia social. En Uruguay, desde 1958 se presentó un lento proceso que fue despolitizando la protección social siguiendo la tendencia de individualizar la pobreza.

Si bien, esta prestación tuvo varias modificaciones a lo largo de estas décadas, ninguna fue tan sustancial como la ocurrida a partir de 2005, ya que las asistencias perderán en su totalidad su vínculo con el mundo laboral y se reperfilará como asistencia a la pobreza. En la Ley 17.866 de 2005, que crea al Ministerio de Desarrollo Social (Mides), se consolida la utilización del concepto de “vulnerabilidad” para identificar o referirse a la población posible de ser beneficiaria de sus programas, como lo indica en su artículo 9 literal D:

Diseñar, organizar y operar un sistema de información social con indicadores relevantes sobre los grupos poblacionales en situaciones de vulnerabilidad, que permita una adecuada focalización del conjunto de políticas y programas sociales nacionales (Ley 17.866, artículo 9, literal D).

La complejidad que implicó la medición de la “vulnerabilidad” promovió el ingreso de la tecnología y, sobre todo, la utilización de un almacén electrónico (Data Warehouse). En particular, la tecnología ofreció la construcción de una nueva modalidad que procuró reducir el margen de manejo discrecional o clientelar de los fondos públicos. Por último, la creación por parte de expertos de un índice capaz de medir las carencias críticas (ICC), representa el gran salto ordenador y orientador de la política asistencial, logrando una ampliación de la cobertura y mayor eficacia para dirigir la asignación del beneficio. Esto impacta en la subjetividad del beneficiario, el despliegue de la protección social y en las profesiones destinadas a ejecutar la asistencia.

Por todo lo anterior, este artículo contiene una búsqueda exploratoria del proceso de reperfilamiento realizado del sistema de asignaciones familiares. Se busca reconstruir y comprender el sentido que lo orienta y modifica, en especial, la manera en la que la tecnología irrumpió y adquirió relevancia para la ampliación de la asistencia a partir del ICC durante el primer Gobierno del Frente Amplio en Uruguay. Sería la primera vez que un partido político popular y progresista, Fundación del Frente Amplio, conformado por una coalición ideológica (Partido Comunista, Partido Socialista, Democracia Cristiana, entre otros) llega al poder presidencial.

El diagnóstico sobre el manejo de la asignación de recursos y beneficios de modo clientelar hizo parte de la campaña electoral del Frente Amplio como un mecanismo para tomar distancia de los Gobiernos anteriores, conformados por partidos tradicionales (Partido Colorado y Partido Nacional), y para poner fin a la corrupción. No obstante, la implementación de los PTMC del Gobierno progresista solo fue posible ejecutarlos mediante una notable incorporación de tecnologías propias del desarrollo digital e informacional.

El valor del Data Warehouse en el manejo de las asignaciones durante este primer Gobierno fue fundamental. Esta mediación informática fue la solución a problemas como la integración, manipulación y calidad de los datos, además del acceso a los mismos. El uso de las tecnologías de la información y comunicación (TIC) permitió la ampliación de la cobertura de la asistencia como no había ocurrido antes y, a la vez, sirvió como un sistema de vigilancia perfecta para valorar en línea la permanencia o no de cada beneficiario y cada hogar. Ganaron en precisión y velocidad. Los sistemas de información operacionales dan soporte a los procesos de big-data, universo que permitió el desarrollo del capitalismo de las plataformas digitales (Srnicek, 2018).

La incorporación de tecnologías en la asignación de recursos desde el Mides fue una expresión de racionalidad y justicia que contaba con el apoyo ciudadano, formaba parte de la lucha contra la corrupción y la discrecionalidad clientelar con que los partidos políticos gobernaron con anterioridad. Pero también fue expresión de un límite impuesto desde el mercado de empleo, desde las corporaciones empresariales, colocando la exhaustiva decisión técnica (informática y tecnología) para no incidir ni inhibir la búsqueda de empleo, de acuerdo con el valor del trabajo según las necesidades del capital. Era necesaria una frontera infranqueable que la tecnología tenía la obligación de custodiar, para que no sea traspasada. El Gobierno progresista discutió si estos beneficios representaban o no un estímulo para la búsqueda de empleo (El Observador, 2011).

Esta investigación tiene por base una metodología documental que incluye la normativa y fuentes secundarias. Entre las fuentes normativas se encuentra la Ley 10.499 de 1943 sobre “Negociación colectiva. Consejo de salarios. Creación”, la Ley 17.866 de 2005 sobre “Creación del Ministerio de Desarrollo Social” y la Ley 17.277 de 2007 sobre “Asignaciones Familiares”, además de los informes de evaluación del Mides sobre las asignaciones familiares. También fue de gran utilidad la consulta en línea de fuentes secundarias, tesis y artículos indexados y documentación periodística que abordan el objeto de estudio. Fue necesaria la secuenciación, el análisis y la interpretación de datos estadísticos, para comprender tendencias y comparar procesos de largo aliento. Todo ello con la articulación del marco teórico y las teorías de alcance medio que permitieron organizar el texto y la presentación del caso.

La recolección de los datos nunca desatendió el hecho de que “[…] un dato nunca es verdadero en sí mismo, sino que tiene utilidad o pertinencia en relación con una problemática, con una teoría y con una técnica, en suma, con una investigación” (De Bruyne, Herman & Deschoutheete, 2005, p. 210). Más allá de su riqueza, los datos nunca alcanzarían a responder de forma adecuada a cuestiones para las que no fueron construidos (ibid.). La construcción de los datos supuso esquemas conceptuales que incluyen teorías que sirven de base. La comprensión de los datos se hizo a partir de un análisis que buscó una significación particular en términos socio-históricos al conjunto de mediaciones como síntesis de múltiples determinaciones.

Con relación al objeto de estudio, se procuró apuntar a los orígenes, el proceso de redefinición y las modalidades del sistema de asignaciones familiares desde 2005 y hasta comienzos del siglo xxi, sin desatender el significado como desarrollo histórico y como parte y expresión del proceso de modernización que desata un inédito dinamismo de dicha política social. La construcción del objeto ha sido en todo momento entendida como un proceso dinámico que no tiene un final más que formal y en el que los límites de las distintas etapas de trabajo son siempre fronteras débiles. La consolidación del reperfilamiento de las asignaciones familiares forman parte de un complejo proceso de mediaciones políticas. Indagar sobre las causas internas de este reperfilamiento y su desenvolvimiento, sus fundamentos, la fuente de su movimiento, sus contradicciones, su razón de cambio y sus similitudes supone alcanzar el análisis “del alma viva” (Netto, 2004, p. 120) de este proceso. En todo momento se busca la reproducción ideal del proceso inmanente que hace al desenvolvimiento de la sociedad, o mejor dicho desde “[…] la ‘Economía Política’, como la ciencia de las leyes sociales de la actividad económica” (Braz y Netto, 2011, p. 38).

Este artículo se compone de seis apartados en los que, en primer lugar, se hace una presentación global del avance de la revolución informacional que forma parte de la crisis de superacumulación y que, a la vez, permite el despliegue de programas masivos para la asistencia social. Luego de esto, se expone el impacto que tuvo en Uruguay la crisis global de los años 1970 y cómo la tendencia global de ajuste y reforma del Estado formaron parte de la recomposición de la tasa de lucro. En la tercera y cuarta parte se plantea la discusión de cómo se reperfiló el sistema de las asignaciones familiares y de qué manera el ICC fue un instrumento tecnológico que ayudó a identificar a la población objetivo de las nuevas asignaciones ejecutadas por el Mides. En la quinta parte se realiza un análisis de los hallazgos y, por último, las conclusiones.

2. Revolución informacional

Las guerras y el comercio, o las guerras que desata el comercio, han formado parte del movimiento permanente del desarrollo tecnológico. En este sentido, y a partir de un vertiginoso proceso de transformación tecnológica de mediados del siglo xx, la forma en la que se establecen las relaciones personales y sociales está relacionada de manera muy cercana con este avance. Por ende, debe considerarse el impacto que produjo como mediación la revolución informacional (Lojkine, 1995) para la implementación de los PTMC en América Latina, entre otras cosas, como medio para ampliar la cobertura social.

El escenario actual evidencia un alto desarrollo de las TIC. Algunos autores identifican este desarrollo como la expresión de una modalidad de capitalismo de plataformas (Srnicek, 2018) con empresas digitales, aplicaciones telefónicas y algoritmos informáticos que ofrecen servicios. La creación de software destinado a organizar la producción eleva la productividad e intenta aprovechar al máximo el tiempo de producción.

La llegada de las primeras empresas digitales multinacionales hizo que algunas de ellas gozaran por momentos del monopolio, logrando lo que se conoce como “arrastre o efectos de red” y colocándose en lugares privilegiados para comerciar (Srnicek, 2018). La gobernabilidad algorítmica (Sadin, 2018), las aplicaciones digitales, la uberización del trabajo (Antunes, 2021; 2018), la creación de inteligencia artificial capaz de alimentarse de las elecciones de los propios usuarios, la revolución 4.0 y el manejo de enormes bases de datos (bigdata), todo ello forma parte de este nuevo proceso (Huws, 2014; Srnicek, 2018; Bombonati, Gonsales & Accorsi, 2019).

La computadora actual nace de una demanda del complejo militar estadounidense a finales de la Segunda Guerra Mundial. Su surgimiento es “[…] una condición material esencial para la elevación de la productividad del trabajo en todas las esferas de la vida” (Lojkine, 1995, p. 50). Su preocupación por la eficiencia despliega un arsenal de nuevas posibilidades para administrar el trabajo y el tiempo de la producción, en cualquier rubro. Este avance se encuentra en sintonía con la necesidad de reducir costos, siendo expresión, al igual que el toyotismo, de esa búsqueda incesante por hacer el trabajo humano más barato y los servicios más eficientes. “Todos nuestros inventos y progresos parecen dotar de vida intelectual a las fuerzas materiales, mientras reducen la vida humana al nivel de una fuerza material bruta” (Lifshitz, 1981, p. 124).

El desarrollo luego de la recesión de 1970 promovió la mundialización económica para recomponer la tasa de ganancia (Mandel, 1990). Se cuestionó la regulación estatal clásica (Giddens, 2000) y se desató una batalla por el costo del trabajo (Antunes, 1998). La consigna neoliberal fue la de barrer del mercado cualquier regulación externa (Netto y Braz, 2011), despolitizarlo (Bourdieu, 2001; Zîzêk, 2001), quitarle aquellos mojones de negociación que habían funcionado para ampliar la ciudadanía de los trabajadores. En este sentido, el mundo del trabajo fue y es escenario de transformaciones permanentes: “[…] para Marx, el capitalismo es la producción y reproducción continua y ampliada de la cuestión social” (Netto, 2003, p. 155).

Esta cuestión social es alimentada de forma permanente por este proceso. Por eso surge la necesidad de flexibilizar la legislación laboral, aumentar la productividad y reorientar la organización del trabajo, desterritorializándose y uberizandose (Antunes, 2009; 2018; 2021). La crisis de recesión generalizada de las economías centrales en la década de 1970 acompaña con su freno el apelo a nuevos modelos de producción y asistencia, influenciados, en grado notorio, por perspectivas neoliberales y tendientes a la focalización en relación con la política pública y social.

Esta elevación, propia de tiempos de flexibilización, desarrolla hasta el límite todas las condiciones y posibilidades del trabajo: “[…] lo que distingue una época económica de otra es menos lo que se fabrica que el modo en que se fabrica, los medios de trabajo por medio de los cuales se fabrica” (Marx apud Lojkine, 1995, p. 51). Sería un sello del tiempo la presencia tan recurrente de la tecnología digital. La acción transformadora es la combinación de trabajo vivo y muerto. El trabajo vivo con una interdependencia de las funciones cerebrales y manuales, es mediada en la praxis con instrumentos. Los hombres “[…] se sirven de las propiedades mecánicas, físicas, químicas, de algunas cosas para hacerlas actuar como fuerzas sobre otras cosas […]” (Franklin en Lojkine, 1995, p. 55).

Al mismo tiempo, “[…] por más alienante que sea la máquina, no es nada sin el trabajo humano que resucita al trabajo muerto acumulado” (Lojkine, 1995, p. 56). La automatización de finales del siglo xx es un proceso simétrico a aquel vivido en la época del maquinismo en plena Revolución Industrial. Este nuevo tiempo de revolución informacional acentúa dos características,

[…] las nuevas funciones cerebrales objetivadas en la maquina no remiten más a funciones manipuladoras (de la mano), y si a funciones sensorio-reflexiva, que interviene en la dirección-vigilancia de los procesos autonomizados; la flexibilidad y la integración de esas máquinas se opone a la rigidez o la segmentación-parcialización del sistema mecánico (Lojkine, 1995, p. 107).

Lojkine (1995) explica que el pasaje del instrumento a la máquina-herramienta opera como inflexión fundamental en la naturaleza de las fuerzas productivas humanas una vez que la fuerza física manipuladora (de la mano) es sustituida por fuentes de energía exteriores al hombre. Esta fuerza es cada vez más guiada por la mano inteligente (Lojkine, 1995, p. 58).

[…] los nuevos medios informáticos de trabajo abren una nueva era en la historia de la humanidad; y de la objetivación, por la máquina, de funciones abstractas, reflexivas, del cerebro – no más funciones cerebrales ligadas a la actividad de la mano (Lojkine, 1995, pp. 63-64).

Esta revolución informacional metamorfoseó el tiempo y el espacio de la producción. La invención del instrumento que libera la mano es inseparable de la liberación que significa en términos de manipulación de información y símbolos –dice Lojkine–,

[…] las revoluciones tecnológicas anteriores […] siempre combinaron, de hecho, un modo específico de transformación de la naturaleza material con un modo especifico de tratamiento de la información […] la constitución de la división del trabajo manual y trabajo intelectual, fundamento de las sociedades de clases (Lojkine, 1995, pp. 109-110).

Siguiendo a Lojkine, dos innovaciones que provienen de la ciencia han sido la base de la revolución informacional. Por un lado, los progresos de control de la materia y, por otro, la elaboración de nuevos medios de tratamiento de la información. Los nuevos lenguajes informáticos, la telemática, serían imposibles de pensarse sin los progresos decisivos del control sobre la materia prima como el silicio, el coltán, que ha desatado un baño de sangre en Congo, los materiales transconductores o las fibras ópticas que permiten conexiones largas en extremo (1995, p. 114). “Se espera de esta integración costos de producción más bajos […] ganando confiabilidad y rapidez” (Lojkine, 1995, p. 114).

La influencia de la revolución informacional ha sido tanta que ha penetrado la gestión pública, aliado a un fuerte proceso de revisión de la gestión y el gasto público. La incorporación de sistemas de Data Waterhouse permitió la valoración diagnóstica de situaciones personales y familiares, con mucha velocidad, ampliando las posibilidades de administración del sistema de asignaciones familiares y otorgándole legitimidad frente a la población que de ese modo desestimaba una valoración del tipo clientelismo tradicional. En tal sentido, todo este despliegue tecnológico formó parte del proceso de reforma gerencial, con implicancias para con las políticas sociales (Mariatti y Vecinday, 2018).

3. Reforma y gerenciamiento de la Administración pública en Uruguay

El fundamento teórico de la reforma de la Administración pública, posdictadura cívico-militar en Uruguay hacia 1985, fue la construcción de un Estado eficiente que privilegiaba una modalidad fundada en procedimientos y utilización de instrumentos que midan resultados: “[…] existe el convencimiento de que los problemas de la Administración Pública deben ser encarados a partir de un conocimiento valorativamente neutro y objetivo, válido más allá de cualquier posicionamiento político” (Narbondo y Ramos, 1999, p. 46).

En 1990 el Gobierno del Partido Nacional comenzó a implementar el Programa de Inversión Social (PRIS) desde la Oficina de Planeamiento y Presupuesto (OPP). La lógica representativa de este proceso era “[…] la primacía de criterios técnicos en la formulación de políticas sociales en detrimento de aquellos de naturaleza política” (Midaglia, 1998, pp. 79-80). Desde su enfoque neoliberal, que presenta en todo momento la necesidad de desregular o correr del medio todo lo extra mercado, intentaba eludir la negociación político-legislativa, por medio de la ejecución directa desde la Oficina de Planeamiento y Presupuesto (OPP). Esta oficina fue pensada para que algunos proyectos e iniciativas no necesiten de la decisión parlamentaria. Entonces, de ese modo, separada del Poder Legislativo, de la burocracia estatal-sindical articulada con los partidos de izquierda opositores al Gobierno y del clientelismo tradicional (Midaglia, 1998), la implementación del PRIS no tuvo freno. De alguna manera evitó tener que ceder a las presiones corporativas, y desde la tecnocracia trataba de ceñirse al recetario neoliberal del Consenso de Washington.

La OPP intentó una forma de acción desconcentrada, encontró un mecanismo para operar de manera rápida y esquivar el marco institucional centralista recurriendo a espacios de libertad creados por fuera de la burocracia como un atajo (Midaglia, 1998, p. 90). Forman parte de este proceso la revolución informacional, el avance de la automatización y la nueva gestión administrativa de gerenciamiento empresarial que legitiman el interés de incorporar la tecnología a la gestión pública. En este marco, se buscó jerarquizar los parámetros de eficiencia tomando distancia con el clientelismo y evitando caminos discrecionales en la ejecución de fondos públicos.

Este modelo, inspirado en las transformaciones organizacionales de las empresas privadas, busca transformar la forma burocrática piramidal de la Administración pública, promoviendo su flexibilidad. Esta reforma pone en duda a la burocracia clásica weberiana, de la cual rescata solo un elemento: la profesionalización de un núcleo estratégico de funcionarios en el centro del Estado (Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo [CLAD], 1998). Este tipo de respuesta, siendo un producto de los indiscutidos años de hegemonía neoliberal, ha sido perfeccionado a inicios de siglo xx en Uruguay.

En 2005 ocurre en Uruguay un cambio de gobierno peculiar, pues inaugura la llegada a la presidencia de la colación de izquierda, Frente Amplio. Esta coalición llevó adelante nuevos planes que requirieron la creación de una nueva institucionalidad: el Mides. Esta creación expresó un notorio énfasis en la evaluación de los resultados y el monitoreo de procesos, sumado a requerimientos de saberes y nuevas profesiones que otrora no formaban parte de la implementación e intervenciones asistenciales.

Desde principios y orientaciones característicos de la producción de mercancías, la denominada reforma gerencial ha sido promovida para transformar la Administración pública. La creación de un nuevo ministerio encargado de lo social cumplirá funciones de articulador de las políticas sociales a escala nacional. Con esta nueva construcción institucional, la propuesta de atención al desempleo y al pauperismo pasa a tener una nueva puerta para atender a la población identificada con el ICC positivo.

4. Asignación familiar en Uruguay

Al referirse al sistema de protección social en Uruguay y, sobre todo, a las políticas de transferencia de renta, un lugar destacado ocupa en la historia nacional las asignaciones familiares. Su origen se remonta a 1943, como parte de una Ley de Consejos de Salarios, Ley 10449. En esta ley se establece que por cada hijo legítimo de hasta 14 años de un empleado, obrero o peón formal se entregará una compensación, extendiéndose hasta los 17 años en caso de que el menor continuara con sus estudios secundarios o preparatorios. El administrador de la compensación será el trabajador, pero, el tributario de la asignación será el hijo.

La asignación surge como un beneficio destinado a los hijos de los trabajadores, por lo tanto, compensatorio de las relaciones de clase. Los primeros veinte artículos de dicha ley se refieren a la dimensión laboral, regulando las potestades de empleados y patrones. Estos (patrones y empleados) son los términos utilizados en la propia redacción de ley para referirse a los sujetos involucrados en el conflicto distributivo y la cual nace como una negociación política de “regulación extra económica” (Braz y Netto, 2011). En ella se describe la normativa sobre el salario mínimo a percibir.

A posteriori, la Ley es 1950 es centralizada, se crea el Consejo de Asignaciones y amplia el beneficio a los trabajadores rurales. En la dictadura cívico-militar (1973-1985) pasó al ámbito del Ministerio de Trabajo, ampliando el beneficio a los empleados públicos. En 1980, con la Ley 15.084 se incorpora la cobertura de todos los hijos menores de edad de trabajadores cuyos ingresos no superasen el tope exigido. Más adelante, en el Gobierno del presidente Julio María Sanguinetti (1995-2000) se extiende a “hogares de menores recursos”.

En este momento y, con esa decisión, se desmarca el beneficio del vínculo o relación laboral. Allí empieza un proceso de focalización del beneficio: primero con la Ley 17.139 en 1999 y luego con la Ley 17.748 en 2003. La extensión de 2003 fue en parte por la crisis económica y financiera del país, la caída estrepitosa del nivel de actividad, la desaparición de las reservas internacionales como contrapartida de la corrida bancaria y la escala de la relación deuda/producto interno bruto (PIB) cercanos al 100 %. “Las reservas del Banco Central […] llegaron al nuevo piso récord histórico de 488 millones de dólares al martes 11 […]” (Steneri, 2011, p. 52). La gravedad de la crisis era tal que “[…] en 2004 la deuda externa uruguaya era equivalente al total del PBI ‘unos trece mil millones de dólares aproximadamente’” (Frega et al., 2008, p. 238).

En 2005 se consolida, por medio del triunfo del Gobierno del Frente Amplio, la ampliación de la asistencia. En primer lugar, se implementó un PTMC llamado Plan de Atención Nacional a la Emergencia Social (Panes) y la creación de una Tarjeta de transferencia electrónica de montos de dinero llamada Uruguay Social (TUS). Estos dos programas se dieron en los primeros dos años de Gobierno (2005-2007). A posteriori, en 2008, por medio de la asignación familiar en el marco de lo que se conoció como Plan de Equidad, se dio continuidad a los programas anteriores, pero con modificaciones.

Una vez cumplido el período de los dos años destinado al desarrollo del Panes, este primer impulso de asistencia es reordenado con base a los nuevos criterios que nacieron con la creación de la Asignación Familiar del Plan de Equidad (Afampe). Desde esta iniciativa, con la Ley 18.227 de 2007, se buscó priorizar la niñez y tomando un camino que renueva la tradicional prestación e incorpora, como nunca, altos niveles de tecnificación para implementarlo. Según Pierson (2006, pp. 61-6), se implementará un “recalibración”, ajustando objetivos y demandas, como racionalización y actualización de un programa anterior. Uruguay tuvo un sostenido crecimiento del PIB desde 2004 hasta 2011. Sin embargo, si se compara el gasto en PTMC, el presupuesto asignado resulta muy bajo. Las Asignaciones Familiares del Plan de Equidad representan el 0,48 % del PIB (Mariatti, 2016), lo que la ubica como política residual.

La ampliación del beneficio, más allá de quienes tenían un empleo como en la Ley original 10.449 de 1943, obligó a construir una nueva categoría que llevará por nombre “vulnerable”. El vulnerable es el sujeto merecedor de la transferencia y este merecimiento le será asignado por medio del ICC, que consiste en un programa que mide a los hogares en situación de vulnerabilidad socioeconómica. La Ley 18.227 de 2007 da origen al sistema de asignaciones familiares a niños y adolescentes en situación de vulnerabilidad que sirve las prestaciones monetarias por intermedio del Banco de Previsión Social. Vulnerabilidad en sí misma, sin vulnerador ni vulnerado, no significa nada, no es posible reconstruir el conflicto histórico de clases o la totalidad dialéctica de ese modo. Por eso, será lo que el ICC pueda “medir”.

5. El Índice de Carencias Críticas (ICC)

La búsqueda de población con características de “vulnerabilidad” habilitará la concreción de un algoritmo creado para la ejecución de estos PTMC en Uruguay. Su fin es confirmar la admisión del beneficiario a partir del ICC. Este instrumento fue creado por expertos en economía para identificar la población objetivo (elegibles) de los programas que ejecutará el Mides (Dirección Nacional de Evaluación y Monitoreo [Dinem], 2013). Algunos otros detalles del surgimiento del ICC se evidencian a continuación:

El Índice de Carencias Críticas (ICC) fue elaborado en 2008 por el IECON (Instituto de Economía de la Universidad de la Republica) utilizando la Encuesta Nacional de Hogares Ampliada (ENHA) 2006, en base a lo discutido en la Comisión de Seguimiento del Plan de Equidad conformada por: Mides, Banco de Previsión Social (BPS), Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), y Oficina de Planeamiento y Presupuesto (OPP). Su antecedente directo fue el instrumento de selección de la población objetivo para el Plan de Atención Nacional a la Emergencia Social (PANES) (Dinem, 2013, p. 11).

En esa selección de beneficiarios se expresa la dualización de la protección social. Hay una identificación, medible y admisible como fenómeno, que dará encuadre a las políticas dirigidas desde el Mides para población con carencias críticas.

El método propuesto para diseñar el instrumento de focalización se inscribe dentro de los mecanismos de comprobación sustitutiva de medios de vida, y supone la elaboración de un modelo estadístico para estimar la probabilidad de que un hogar pertenezca a la población objetivo. Debido a que la Ley de creación de las AFAM-PE (Asignaciones Familiares del Plan de Equidad) define a la población objetivo del programa de una manera muy amplia —los hogares en situación de vulnerabilidad socioeconómica— y sin una metodología clara que permita determinar en concreto los hogares que constituyen la población objetivo, fue necesario operacionalizar esta definición. A estos efectos, se consideró como población objetivo de las AFAM-PE a los hogares con menores de edad pertenecientes al primer quintil de ingresos (Dinem, 2013, p. 11).

El monto de dinero de la asignación rondaba en 2005 entre los 100 y 120 dólares, aunque también y debido a la presión que permitía la tecnología, se fueron realizando ajustes por subcategorías de mayor a menor niveles de “vulnerabilidad”. Esto permitió entregar a ciertos sectores la duplicación de beneficios o asignación de tarjetas magnéticas como Tarjeta Uruguay Social, para la compra exclusiva de alimentos y productos de limpieza. Sin embargo, el caudal de fondos para el sistema de asignaciones familiares, en términos generales, nunca supero el 0,5 % del PIB (Mariatti, 2014).

Para la ejecución de la Asignación Familiar del Plan de Equidad fue creado un algoritmo matemático por medio del cual era medido el ingreso monetario de las personas y las condiciones de vivienda o características de los hogares. Un algoritmo es un conjunto predefinido de reglas bien detalladas, ordenadas y finitas, que establecen un camino único para realizar una actividad. El detalle, paso a paso, no puede generar dudas a quien la realice. Es utilizado para realizar manuales o instrucciones precisas sobre cómo operar en un aparato. Su valor para las matemáticas radica en realizar procesos sencillos como la división entre dos números positivos, esta operación es un algoritmo y su cociente el desenlace de la misma.

Sin dudas, esto puede complejizarse con sistemas de ecuaciones lineales, en los que algunas variables se ponderan con diferentes valores y, por tanto, el cociente será relativo a dicho valor, como se establece para una función. En el caso del ICC se realizó primero una aproximación con bases a datos de la Encuesta Continua de Hogares (ECH) para luego instar a una segunda etapa que consistía en la visita domiciliaria. Esto permitió ir por aproximaciones estadísticas sucesivas, ampliando la información a ser interpretada por el ICC. De manera clara, se jerarquiza el análisis matemático (neopositivista) que reconoce aquellos potenciales beneficiarios comprobando sus medios de vida a partir de este análisis, estableciendo si tiene o no necesidades básicas insatisfechas (Mides, 2012, pp. 204-5).

En 2005 el algoritmo y la ciencia exacta de la matemática neopositivista parecía que podían demostrar y explicar lo que, para el relato de la política o del profesional de campo, era terreno resbaladizo. Mientras era creado el nuevo ministerio social y la oposición imaginaba en él, una maniobra para el clientelismo, el Gobierno desplegaba propuestas que lograran eludir ese mismo clientelismo. De este modo, fue implementado con metodologías similares, tanto el Panes como la Asignación Familiar del Plan de Equidad, desde un algoritmo que, como resultado final, expresa de forma numérica un valor para cada hogar, evaluando sus medios de vida y verificando si son población objetivo del programa.

[…] En el año 2008, con la puesta en marcha del Plan de Equidad se crean las afam-pe <Ley 18227> y se consolida la asignación familiar como una transferencia monetaria no contributiva. Se amplía considerablemente la cantidad de beneficiarios y, de esta forma, se alcanza una mayor cantidad de hogares, lo que fue acompañado de una mejor focalización para incidir sobre los hogares en peor situación (Mides, 2013, p. 143).

Las condiciones de gestión y ampliación de la asistencia no hubieran sido posibles sin este salto tecnológico. Dicho control fue implementado con una profunda incorporación de tecnología informática, con articulación de redes interinstitucionales a nivel nacional, bases de datos, georreferencias mapeadas, compartiendo información de la Dirección Nacional de Identificación Civil con la Administración de Servicios de Salud del Estado y Banco de Previsión Social, desde la ingeniería en software y sistemas Data Warehouse (Álvarez et al., 2012).

Se vuelve indispensable contar con sistemas que permitan transformar esos datos en información útil que ayude a tomar decisiones a nivel gerencial, permitiendo que las funciones de planeación y control se realicen de la manera más eficaz. La información debe ser accesible, confiable y fácil de interpretar. Los sistemas de Data Warehouses surgieron a principios de la década del noventa como una respuesta a esta necesidad, brindando solución a problemas críticos que no podían ser resueltos de forma eficiente por los sistemas de información operacionales, como la integración y calidad de los datos, y el acceso a los mismos. Los sistemas de información operacionales dan soporte a procesos transaccionales (Álvarez et al., 2012, p. 1).

Según indican Álvarez et al. (2012), se buscó que los datos fueran organizados de manera que todos los elementos queden relacionados entre sí. Para este caso se incluyó también a las herramientas de los Data Mars que funcionan como base de datos, al estilo de los Data Warehouse, e incorpora datos de organizaciones y modelos multidimensionales. “Según la definición clásica […] un Data Warehouse (DW) es un conjunto de datos orientado a temas, integrado, no volátil y variable en el tiempo, el cual se organiza para brindar soporte a la toma de decisiones” (Álvarez et al., 2012, p. 5). Estas herramientas tecnológicas y fuentes permitieron el manejo institucional de un caudal de datos muy importante que se utilizó para encontrar mecanismos de verificabilidad del impacto, el control sobre la eficiencia horizontal y vertical de los programas. En otras palabras, saber que el beneficio le llega a quien se espera que le llegue y saber que no le esté llegando a quien no debería llegarle, de manera independiente de las razones que mueven esos límites.

Este límite tiene dos caras: una, es que el beneficio llegue a quien tiene que llegar. La otra, es que la focalización exacta limita los beneficios para no interferir en el mercado de trabajo, es decir, el desarrollo para medir con exhaustividad la gestión de esta política de transferencia tuvo un impacto en las profesiones destinadas a realizar la ejecución del programa asistencial.

Uno de los cambios se refiere a la implementación del formulario digital, que sustituye el clásico formulario de papel. Este formulario permite que el asistente detecte en un mapa los puntos que tiene que visitar, cargue directamente los datos que está relevando y los procese on line. Este formulario se ingresa en una ceibalita, es decir, una computadora con el mismo diseño que la utilizada en el Plan Ceibal La utilización de las ceibalitas se decidió porque las mismas no tienen valor en el mercado, por lo tanto, no son objeto de hurtos (Pucci y Vigna, 2013, p. 8).

La nueva modalidad de implementación no solo mejoró el tiempo de ejecución, sino que también impactó con fuerza en la organización del trabajo, en los roles y las profesiones actuantes, con consecuencias instrumentales (Pucci y Vigna, 2013). De este modo, fueron sustituidos elementos tradicionales, tales como informes de campo en papel por formularios electrónicos cerrados que limitaron el ejercicio profesional y el vínculo entre el visitador y el candidato a beneficiario

[…] por un soporte digital (computadoras Magallanes del Plan Ceibal o notebooks) con mecanismo on line, permitiendo interoperar en tiempo real con información de los registros administrativos de AFAM-PE del BPS y de la DNIC. Esto supuso aumentar los niveles de calidad de la información relevada y ganar velocidad en el procesamiento de la información que actualiza las bases de datos de BPS, SIIAS y SMART (Mides, 2013, p. 109).

La incorporación de tecnología, la jerarquización de los parámetros de eficiencia, el énfasis en la evaluación de resultados y monitoreo de procesos con principios y orientaciones propios de la producción de mercancías, el mapeo de visitas sociales por georreferencia y la elección de beneficiarios por medio de un algoritmo, permearon la “producción” de los servicios sociales. Primero con la tercerización de programas por medio de organizaciones de la sociedad civil, en desmedro de la gestión estatal y el funcionario público, abonando su crítica a la burocracia a partir del relato neoliberal, a posteriori, con contratos a término y contratos unipersonales, convirtiendo a los profesionales en individuos-empresas de servicios.

6. Análisis de los hallazgos

La llegada por primera vez en la historia de Uruguay de una coalición de izquierda, al Gobierno central significó una bisagra importante para la institucionalidad política del país que, en relación con la protección social y la política asistencial, fue un proceso que amplió la cobertura y le dio continuidad, más que ruptura, al relato sobre la pobreza. El orden civilizatorio impuesto por el capital y su mandato sobre la eficiencia, erigido como verdad absoluta, lograron penetrar la agenda del Frente Amplio. Desde las reflexiones gramscianas se puede pensar que, llegar al gobierno en una sociedad de tipo occidental, con una sociedad civil desarrollada, es solo habitar una de muchas otras trincheras que se despliegan en la guerra de posiciones.

La conquista de la hegemonía necesita mucho más que la dirección de la sociedad política y de los aparatos privados. El nuevo orden civilizatorio parece estar ganando esa batalla que luego se nutre de argumentos para defender una mirada individual y despolitizada de la pobreza. Como parte de la retórica neoliberal, una pobreza personal y privada, se inmiscuye en el diagnóstico orientador del diseño de la protección social a pesar de ser un gobierno de coalición de izquierda.

En este sentido debe comprenderse el proceso de creación de un nuevo ministerio encargado de la asistencia social y que tuvo como bandera la masificación de la asistencia focalizada. Una ampliación que necesitó no solo del reperfilamiento de una antigua política de transferencia de renta, sino que, además, fue necesario y posible gracias al desarrollo tecnológico propio de la revolución informacional. Como fue puesto en evidencia, el despliegue del Mides se nutrió del trabajo de ingenieros informáticos para desarrollar la conexión que pudiera procesar ese caudal de datos y para la operativa que significaba la implementación de cientos de dispositivos electrónicos como tarjetas magnéticas para cobros, portátiles y tabletas para el registro, en términos de logística y mantenimiento. Sin dudas que esta nueva modalidad, para la recolección de esos datos, que utilizó tecnología digital, entre otras cosas, incidió en la tarea de algunas profesiones y en la organización de su trabajo.

La crudeza y la urgencia de la crisis social, previa a 2005, motivó que la atención por el gobierno progresista contara con la legitimidad para una modalidad rápida, más eficaz y eficiente para la administración de la cuestión social. La búsqueda de una medida no discrecional al momento de medir la pobreza fue consolidando este nuevo arsenal de dispositivos capaces de medir en tiempo real no solo el merecimiento del beneficiario, sino la falta de un requisito que pudiera generar la baja de la prestación a la velocidad de la fibra óptica, como de hecho sucedió (Subrayado, 2019).

Así, como la incorporación de tecnología industrial vuelve a un rol de vigilancia y supervisión de la maquina el antiguo rol del productor, ahora, el papel de asistente social u operador terminal de la política asistencial se vuelve en supervisor del software, un recolector de datos digitales y un vigilante de la tecnología, que cuenta con inteligencia artificial capaz de realizar informes de la situación de un beneficiario. La tecnología fue una mediación fundante para la implementación de un PTMC de forma masificada en Uruguay, permitiendo un mayor alcance de estos y modificado al mismo tiempo el escenario de las profesiones que los habitan.

El fetiche de la tecnificación informática y la tecnocracia de expertos funcionan en un doble sentido, en lo ideológico. Por un lado, este fetiche parece controlar y justificar el gasto social frente a los representantes del ajuste y el fatalismo económico (Bourdieu, 2001). También permiten justificar los gastos y montar un escenario de transparencia frente a los financiadores locales, cuidando el caudal electoral de los ciudadanos que dieron la oportunidad a la izquierda con su voto. Al mismo tiempo, se le da una respuesta inapelable al ciudadano pasible de ser beneficiario, desde una incuestionable autoridad electrónica, que registra su situación en cuestionarios individualizantes y despolitizados. Se consolida una atención atomizada y situacional que parece arrastrar un sesgo punitivo y moralizante. La admisión dependerá de características individuales, vinculado a decisiones personales y trayectorias biográficas, siempre definidas desde criterios técnicos y con exigencia de contrapartidas, sugiriendo una interpretación de la pobreza desde el principio de la responsabilidad individual, lo cual atiende y controla la conducta desviada, colocando al beneficiario en un lugar de tutelaje.

Las expresiones de la cuestión social, radicales y evidentes, parecen darles sentido a estos excesos de control. La necesidad de “[…] la hipermovilidad del capital y la flexibilidad laboral y contener el torbellino social generado en las zonas más bajas del orden urbano […]” (Wacquant, 2010, p. 427) el control, el seguimiento y las bases de datos electrónicas, son herramientas indispensables para reconstruir el prontuario asistencial-punitivo del sujeto. Un sujeto anclado a la tierra, seguido desde “la trazabilidad” de su historia, que reconstruye un diagnóstico problemático de pobreza propia. Clasificación despolitizada, como individuo portador de un problema privado y a la vez heterogéneo, lo que amerita el diagnostico personal.

La organización de los programas del Mides detrás del ICC atenderá a aquellas personas que demuestren ser “vulnerables”. La pobreza en Uruguay desde 2005 se mide con un ICC creado a solicitud del Mides y que reviste una fetichizada “objetividad” técnica, que identificaría a los beneficiarios sin la discrecionalidad de la política. Este proceso es fiel representante de la ideología neoliberal. Hay por detrás un sentido político que respalda la necesaria focalización tecnológica, como medida justa que intenta administrar la cuestión social y mantiene las condiciones del mercado laboral acorde con las necesidades de la acumulación de capital.

7. Conclusiones

La nueva gestión administrativa, la reforma del Estado y el gerenciamiento empresarial de recursos humanos para el ámbito público a inicios del nuevo siglo impactaron en la política asistencial en Uruguay, sobre todo con la creación del Mides. La jerarquización de los parámetros de eficiencia, el énfasis en la evaluación de resultados y monitoreo de procesos, con principios y orientaciones propias de la producción de mercancías, permearon la “producción” de los servicios sociales. La productividad del trabajo y el avance de las TIC formaron parte de este proceso, desde el mapeamiento de visitas sociales por georreferencia hasta la elección de beneficiarios por medio de un algoritmo.

La crisis generalizada a partir de la década de 1970 impuso condiciones mundiales para el desmonte de los estados sociales y el desarrollo de una metamorfosis laboral que, en búsqueda de recomposición productiva y desde el soporte que significó la revolución informacional, liberó al capital de ataduras nacionales, permitiendo el desarrollo de la lógica neoliberal y sus intenciones de “cambiarnos el alma”. Este revés ideológico neoliberal recupera la interpretación individualizada del pauperismo, entendido como fenómeno privado, familiar o individual, como “pobreza”. Este retroceso es identificado en este artículo como despolitización.

La nueva manera de implementar el sistema de asignaciones familiares, por medio del Mides, profundizó los procesos despolitizantes y desplegando un abordaje que dio un salto cualitativo en términos tecnológicos. La ampliación de la asistencia en Uruguay a partir de 2005 y la incorporación de tecnología para ello significó un creciente proceso despolitizante que caracteriza al nuevo modelo de gestión de lo social, como representante de la continuidad del pensamiento neoliberal en el gobierno del Frente Amplio.

El sistema de Asignaciones Familiares a partir del Plan de Equidad con la Ley 18.227 y la creación del ICC configuraron un novedoso marco, como proceso de incorporación de tecnología y manejo de datos, como nunca antes. Esto fue el inicio de una gran transformación que de manera paulatina fue permeando la asistencia, que ahora, masificada, ofrece nuevos escenarios laborales para las profesiones a ella vinculadas, como así también nuevas formas de recolectar, administrar y construir el vínculo con el beneficiario y sus datos. El cambio de la figura de empleado, obrero o peón en la Ley 10.449, a la de hogares en situación de vulnerabilidad socioeconómica en la Ley 18.227, es el mejor ejemplo para comprender el proceso despolitizante del diagnóstico que le da sentido.

En este sentido y como parte de las conclusiones, se recupera la idea de que el concepto de “vulnerabilidad” formó parte del discurso gubernamental que promovió una explicación despolitizada de la pobreza y la cuestión social. La construcción espectral de una vulnerabilidad medida en dimensiones parece desdialectizar su origen como expresión de una totalidad contradictoria, que, de manera inevitable, se desenvuelve desigual y combinada. El conflicto de clase es explicado de este modo, a partir de trayectorias personales con sesgo moral y dimensión singular, privada.

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