Democracia y aparato represivo en Brasil durante el Gobierno de Luis Inácio “Lula” da Silva, 2003-2010

Democracy and Repressive Apparatus in Brazil during the Government of Luis Inácio “Lula” da Silva, 2003-2010

Martín Pezzarini

Investigador en el Centro de Estudios e Investigación en Ciencias Sociales, Argentina

Orcid: https://orcid.org/0000-0003-1379-7170

Correo electrónico: martinpezzarini@gmail.com

Recibido: 11-febrero-2020. Aceptado: 18-junio-2020.

Resumen

En el presente trabajo se analizan algunas de las principales características de las fuerzas represivas del Estado durante la gestión de “Lula” da Silva (2003-2010) y, al mismo tiempo, se examinan los asesinatos de activistas a manos de fuerzas estatales y paraestatales, prestando especial atención a los casos que se registran en el ámbito rural. Para ello, se emplea una metodología cuantitativa a partir del uso de diferentes fuentes. Por un lado, se apela a los datos que publican distintos organismos estatales como el Ministerio de Planeamiento, Presupuesto y Gestión, el Ministerio de Justicia y el Ministerio de Hacienda. Por otro lado, se emplean fuentes secundarias, como artículos periodísticos e información publicada por organizaciones de la sociedad civil, como el Foro Brasileño de Seguridad Pública, la Comisión Pastoral de la Tierra (CPT) y el Instituto de Geografía de la Universidad Federal de Uberlândia. De este modo, se caracteriza el fortalecimiento del aparato represivo y la evolución de activistas ejecutados durante los años bajo estudio, demostrando que el empleo sistemático de la violencia y la represión política son compatibles con el sostenimiento del régimen democrático.

Palabras clave: democracia, aparato represivo, Luiz Inácio “Lula” da Silva, régimen político en Brasil, conflicto, fuerzas paraestatales, seguridad y defensa.

Abstract

This paper analyzes some of the main characteristics of the State's repressive forces during “Lula” da Silva´s administration (2003-2010) and, at the same time, examines the murders of activists by government and parastatal forces, paying special attention to cases registered in rural areas. This work was made with a quantitative methodology from different sources. On the one hand, we analyzed data published by different public bodies, such as the Ministry of Planning, Budget and Management, the Ministry of Justice and the Ministry of Finance. On the other hand, we also used secondary sources, such as newspaper articles and information published by civil society organizations, as the Brazilian Public Safety Forum, the Pastoral Land Commission (CPT) and the Geography Institute of the Federal University of Uberlândia. The development of the repressive apparatus and the evolution of activists executed during the years under study, demonstrates that the systematic use of violence and political repression are compatible with the maintenance of the democratic regime.

Keywords: democracy, repressive apparatus, Luiz Inácio “Lula” da Silva, political regime in Brazil, conflict, parastatal forces, security and defense.

1. Introducción

En las elecciones presidenciales del año 2018, buena parte de la prensa y la literatura académica reconoció que Brasil atravesaba una importante crisis política. Dicha crisis tuvo sus orígenes en los años de Gobierno del Partido de los Trabajadores (PT), luego de las grandes movilizaciones que se desataron en el año 2013 y los casos de corrupción que salieron a la luz a partir de la operación Lava Jato. El frágil desempeño de la alianza encabezada por PT, así como el de los partidos tradicionales más importantes (el Movimiento Democrático Brasileño (MDB) y el Partido de la Social Democracia Brasileña (PSDB)), fue acompañado por la emergencia de la figura de Jair Bolsonaro, quien se consagró presidente luego de la segunda vuelta en 2018. Frente a este escenario, dado el discurso que reprodujo el exmilitar durante su campaña, se sostuvo que el régimen democrático brasileño estaría siendo amenazado. De acuerdo con estas interpretaciones, la victoria de Fernando Haddad, candidato del PT que alcanzó a competir en segunda vuelta, constituía el mejor camino para garantizar la continuidad de las instituciones democráticas.

El presente trabajo considera algunos elementos que moderan este tipo de lecturas y advierten sobre la necesidad de examinar con detenimiento la naturaleza de los diferentes regímenes políticos, y de forma especial la democracia. Su funcionamiento es compatible con el fortalecimiento del aparato de coercitivo y la represión estatal, puesto que en la sociedad capitalista el uso de la violencia es una condición necesaria para el sostenimiento de la dominación de clases. Aun cuando la democracia es el régimen político vigente, el Estado recurre con frecuencia a la represión (directa o indirecta) para responder a las demandas de la sociedad o para procesar los conflictos presentes en su seno. Las tensiones y diferencias entre actores sociales no siempre se resuelven mediante canales institucionales de consenso. Incluso, ciertas políticas públicas de un Gobierno para responder a determinadas demandas o conflictos sociales pueden traer aparejados nuevos conflictos. Esto lo veremos a lo largo de nuestro artículo, con el avance de la reforma agraria como política pública que derivó en el desarrollo de un crecimiento de la conflictividad rural. En resumen, la utilización de la violencia en la democracia debe ser vista como un elemento que la constituye, al igual que el consenso, y no como un factor ajeno. Por lo tanto, el estudio de la violencia física institucional en democracia permite visualizar, y por ende debatir, reflexionar y problematizar sobre un aspecto que suele permanecer oculto en la mayoría de los estudios sobre el tema.

Desde lo organizativo, procederemos de la siguiente forma. En primer lugar, se analizarán algunas de las principales características de las fuerzas represivas del Estado durante la gestión de Luiz Inácio “Lula” da Silva (2003-2010) y se destacarán los aspectos que evidencian el fortalecimiento que registraron durante estos años. La elección del período tiene que ver con varios elementos. Por un lado, porque el PT marcó la llegada al Gobierno de una fuerza originalmente reformista, por lo cual su vínculo con la represión ha sido poco estudiado, y en muchos casos negado. Por otro lado, y ligado con esto último, “Lula” ha sido el principal referente de este agrupamiento.

De acuerdo con algunos estudios, la presidencia de “Lula” constituyó el inicio de un período de Gobiernos posneoliberales, caracterizado por el impulso a las políticas sociales de distribución del ingreso, el papel decisivo del Estado en el crecimiento económico y la prioridad de la integración regional en las relaciones exteriores (Sader, 2014). Otros autores destacan las continuidades entre el período de Gobierno de “Lula” y la presidencia de Fernando Enrique Cardozo (1994-2001), puesto que la economía nacional se habría desarrollado sobre la misma matriz. Con todo, ello no habría impedido la puesta en marcha de un proceso social novedoso, popular y emancipador, marcando una ruptura con los años precedentes (Anderson, 2020). Desde otras perspectivas, la presidencia de “Lula” tuvo lugar luego de que el PT atravesara un largo proceso de adaptación al régimen político brasileño. Ello habría supuesto importantes cambios en el programa político original, acuerdos con los otros partidos del Congreso y concesiones a las demandas de la burguesía nacional e internacional (Coggiola, 2007a). El estudio de la represión bajo su gestión constituye un insumo importante para el análisis de la vinculación entre los Gobiernos reformistas y la violencia institucional, como ya lo han hecho con los casos del kirchnerismo en Argentina y el chavismo en Venezuela (Harari, 2019; Lucena, 2012).

Distintos estudios históricos sobre Brasil han abordado la conflictividad en el campo y la ejecución de activistas (Serril, 1996; Brumer y Santos, 2006; Kay, 2001). Este trabajo buscará analizar la continuidad de esta problemática bajo los primeros Gobiernos del PT. El análisis de la distribución territorial de los casos permitirá reconocer qué condiciones reunieron los estados en los que más ejecuciones de militantes se registraron. Ello hará posible determinar si las medidas implementadas por el Gobierno constituyeron un intento de resolver los problemas de fondo que afectan a la población que es víctima de violencia o si solo dieron continuidad a las políticas que venían ensayando los Gobiernos precedentes.

Para alcanzar este objetivo, se emplean diferentes tipos de fuentes. Por un lado, se utilizan fuentes primarias a partir de la publicación realizada por entes públicos oficiales, como informaciones estadísticas del Ministerio de Planeamiento, Presupuesto y Gestión, el Ministerio de Justicia y el Ministerio de Hacienda. Por otro lado, se emplean fuentes secundarias publicadas por organizaciones de la sociedad civil, como el Foro Brasileño de Seguridad Pública, la Comisión Pastoral de la Tierra (CPT) y el Laboratorio de Geografía Agraria del Instituto de Geografía de la Universidad Federal de Uberlândia, así como artículos periodísticos de la prensa escrita, como es el caso del periódico Folha de São Paulo.

Para organizar la exposición, se comenzará con el estado de la cuestión, en la cual se marcan las principales coordenadas teóricas del trabajo y se realiza un repaso de los estudios más importantes que se han realizado sobre el tema. Luego, se analiza la constitución del sistema represivo, a partir de cuantificar la evolución del presupuesto destinado al aparato represivo, el origen del mismo, el tipo de fuerza destinatarias de ese presupuesto (si se trata de fuerzas nacionales, estaduales o municipales, o si tienen funciones de Defensa o de Seguridad interna), y la evolución del personal de cada una de las instituciones. Además, para ajustar la medición, se realiza un análisis comparativo del crecimiento del aparato represivo en relación con la población. Más adelante, se examinan los casos de represión, sobre todo en el ámbito rural. Como se observará, el avance de la reforma agraria ha sido una política pública que cobró impulso desde mediados de la década de 1990 y fue continuada bajo el Gobierno de “Lula”. Esta política ha derivado en fuertes rechazos por parte de la burguesía agraria y estuvo ligada al desarrollo de diversos conflictos en el medio rural (Coggiola, 2007b).

2. Estado de la cuestión

Es importante destacar la diferencia entre Estado, régimen y Gobierno. Al primero de ellos se lo concibe como una institución construida a partir de determinadas relaciones sociales de producción. El Estado no es considerado un ente neutral, que aparece por fuera de la sociedad, sino como el garante de una dominación de clase (Engels, 1994). Desde esta perspectiva, que entronca con la visión del marxismo clásico sobre el tema, el Estado es el producto del carácter inconciliable de la sociedad de clase (Lenin, 1974). Si bien la relación entre Estado, clase y dominación ha sido aceptada por diferentes corrientes, lo referido a la autonomía del Estado frente a la clase dominante, y la capacidad de incidencia de esta última sobre el primero, ha dado origen a importantes debates (Althusser, 2005; Poulantzas, 1998; Miliband, 1988; Thwaites Rey, 2007; Hirsch, 1978; Holloway, 2002).

De todas formas, el Estado no debe ser confundido con el régimen, que remite a la administración de las relaciones políticas y la forma particular que asume la dominación, ni con el Gobierno, que refiere al personal político que de manera coyuntural administra el Estado (Sartelli, 2013). Con todo, en tanto la composición social del Estado no se modifique, se tratará de Gobiernos o regímenes que, a su forma, defenderán dicha dominación de clase. Esta dominación es sostenida a partir de una hegemonía, entendida como la capacidad de una clase de imponer sus intereses sobre otra (Gramsci, 1997). La hegemonía combina tanto el consenso como la coerción, por lo que se emplean elementos de violencia simbólica e ideológica, pero también física (Althusser, 2005).

La hegemonía, como la suma de consenso más coerción, permite garantizar que una clase mantenga el poder. Así, en término teóricos, la democracia, en tanto uno de los tipos de régimen posibles dentro del Estado capitalista, es compatible con el fortalecimiento, en ciertas magnitudes, del aparato de coercitivo, así como con la represión, puesto que el empleo de la violencia es una condición necesaria para el sostenimiento de la dominación de clases.

En términos concretos, el fenómeno de la seguridad pública y la violencia estatal ha sido abordado por numerosos estudios. Por un lado, algunas investigaciones (Bueno, 2017; Soares, 2007; De Carvalho & De Fátima e Silva, 2011; De Lima, Bueno & Mingardi, 2016) se han orientado al análisis de las políticas públicas en materia de seguridad, a la evaluación de sus resultados y al reconocimiento de sus alcances. Estos trabajos ofrecen una aproximación sobre las respuestas que ha venido dando el Estado brasileño frente a problemáticas ligadas a la vida urbana, como el crecimiento de la delincuencia y el crimen organizado. Con todo, la perspectiva que adoptan no tiene su foco de interés en otras dimensiones que hacen al aparato de violencia estatal y que están vinculadas al papel represivo que asume frente a las organizaciones y activistas que desarrollan algún tipo de intervención política. Así, se omite la forma en la cual ha evolucionado la composición de las diferentes fuerzas, su tamaño en relación con la población, el volumen de los fondos que se emplean en funciones como Defensa y Seguridad Pública y, lo que es más importante aún, el papel que asumen las fuerzas de represión en el régimen democrático.

Por otro lado, diferentes autores (Salvadori Filho, 2012; Arruda Martins, 2017) han estudiado el ejercicio de la violencia por parte de las fuerzas de seguridad y defensa. Estos trabajos han examinado el desempeño de las distintas instituciones que conforman el aparato represivo del Estado, los métodos que emplean y los resultados que obtienen a partir de sus intervenciones. Su interés ha sido poner en evidencia la violencia desmedida con que actúan estas fuerzas y la lógica que rige su comportamiento, así como el papel que ocupan en las distintas políticas de seguridad que se implementan desde el Estado. Ahora bien, pese a los aportes que ofrecen, estos estudios tampoco han estado orientados al análisis de la represión sobre las distintas formas de intervención política. Se ha priorizado el estudio de la violencia que se ejerce sobre los sectores más empobrecidos de la sociedad como parte de la respuesta estatal al delito, al crimen organizado y a la violencia urbana.

Por su parte, cabe hacer referencia a los estudios que han abordado los conflictos sociales en la primera década del siglo. Estas investigaciones (Leher, 2003; Leher, Coutinho da Trindade, Botelho Lima & Costa, 2010; Boito, Galvão & Marcelino, 2009) han examinado la coyuntura que se abre en Brasil a partir del año 2000, sobre todo luego del realineamiento de posiciones que tuvo lugar entre los sectores dominantes, los partidos políticos y las organizaciones que confluyeron en el apoyo a la candidatura presidencial de “Lula”. Los diferentes autores analizan las luchas sociales que se produjeron a partir de entonces, considerando las condiciones en las que se desarrollaron, los actores que las protagonizaron, el carácter de las demandas que enarbolaron y los resultados que obtuvieron. Con todo, en estos trabajos tampoco se encuentra un análisis sobre las respuestas que ha dado el Estado frente a las distintas luchas, en particular, en el momento en que se promovió la represión abierta o cuando solo se omitieron los conflictos dejando que sean resueltos por las partes en pugna.

La tesis de que el Gobierno brasileño de Jair Bolsonaro constituye una amenaza al régimen democrático es defendida por Ariel Goldstein (2019) y Jean Tible (2019). Ambos autores advierten al discurso al que ha apelado Bolsonaro y destacan algunos elementos que están asociados de forma lineal con el fascismo y la represión o el propósito de fortalecer el aparato coercitivo. Además, e incluso de manera contradictoria con el nacionalismo que caracteriza a lo que se conoce como “fascismo”, se ha emparentado al nuevo Gobierno con el “neoliberalismo”, favorable al mercado y a la política estadounidense. Como se demostrará más adelante, la historia reciente de Brasil demuestra que el régimen democrático es compatible con estos aspectos.

Un problema insoslayable en el momento en que se analiza la represión en Brasil es la violencia que tiene lugar en las zonas rurales. Desde hace al menos tres décadas, los conflictos que se desarrollan en el campo tienen como consecuencia cientos de asesinatos. En general, los conflictos se producen entre activistas y miembros de asentamientos rurales, quienes se enfrentan a grupos paraestatales que operan al servicio de intereses privados, como empresas o propietarios de tierras (Brumer y Santos, 2006). La relevancia y la complejidad del fenómeno ha dado lugar a numerosos estudios que lo han abordado considerando sus diferentes dimensiones, las particularidades que manifiesta en cada región del país y la evolución que ha registrado a lo largo de los años.

Uno de los principales aspectos de este fenómeno es el tipo de respuestas que ha ofrecido el Estado frente al problema. Desde mediados de la década de 1980, las políticas de reforma agraria –y, en especial, la creación de asentamiento rurales– se constituyeron en una de las herramientas estatales predilectas para intervenir sobre los conflictos. Al menos en parte, esto se debe a que los problemas habitacionales y de acceso laboral intentan ser resueltos mediante la entrega de tierras, algo que no constituye una novedad, puesto que ha sido una política empleada en otros casos en América Latina, como en Argentina (Muñoz, 2020). La reforma agraria es la respuesta particular e histórica que ofrece el Estado a un problema concreto, el conflicto que enfrenta a propietarios de tierras y trabajadores rurales. La naturaleza de dicha respuesta está determinada no solo por el principal reclamo que sostienen los movimientos sociales, sino también por el tipo de concesión que está dispuesta a hacer la clase dominante en un momento determinado. Pues bien, las diferentes investigaciones que abordaron el problema no siempre consideraron de forma detenida esta perspectiva. En consecuencia, no se advierte que las políticas ensayadas por el Estado podrían ser una reacción y, al mismo tiempo, una de las causas del conflicto sobre el cual se interviene. Desde la perspectiva señalada, en el presente trabajo se examinará la relación que existe entre el avance de la reforma agraria y el desarrollo de los conflictos rurales. Dada la envergadura y la complejidad del problema, en trabajos posteriores se espera abordarlo con mayor profundidad y detenimiento.

3. El aparato represivo estatal durante el Gobierno de “Lula”,
2003-2010

De acuerdo con la Constitución brasileña de 1988, las fuerzas de la Defensa están integradas por la Marina, el Ejército y la Aeronáutica, todas ellas dependientes del Estado federal. La Seguridad Pública, en cambio, es, de manera fundamental, ejercida por intermedio de la Policía Federal, la Policía Rodoviaria Federal, las Policías Civiles, las Policías Militares y las Guardias Municipales. Mientras los dos primeros cuerpos responden al Gobierno federal, las Policías Civiles y Militares obedecen a las autoridades estaduales, en tanto que las Guardias Municipales se desempeñan en el ámbito local y responden al poder ejecutivo de los municipios. Todas estas instituciones integran las fuerzas represivas del Estado brasileño. A continuación, dada la información de la que se dispone, vamos a analizar su evolución a lo largo del período 2004-2011, que si bien no coincide con exactitud con los años de gestión de “Lula” da Silva (2003-2010), nos brindará una aproximación válida sobre algunos aspectos importantes del aparato represivo en este período.

Entre los años 2004 y 2011, la cantidad de agentes que componen las fuerzas represivas del Estado pasaron de 909 230 a 979 303, lo cual representó un incremento del 7,7 % (Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. Secretaria de Recursos Humanos, 2005, 2012; Ministério da Justiça. Secretaria Nacional de Segurança Pública, 2006, 2013; Fórum Brasileiro de Segurança Pública, 2012). Durante ese mismo período, el crecimiento de la población brasileña fue del 5,9 %, pasando de 181 581 024 a 192 379 287 habitantes. Ello significa que en el año 2004 había un agente de las fuerzas represivas por cada 200 habitantes, mientras que en 2011 se registró un agente por cada 196 habitantes, poniendo de manifiesto que, en este aspecto, se registró un leve fortalecimiento del aparato represivo del Estado en relación con la población.

Ahora bien, el crecimiento en la cantidad de agentes no fue el mismo en cada uno de los cuerpos que componen las fuerzas represivas del Estado. En efecto, el incremento más notable se observa en las fuerzas encargadas de la Seguridad Pública, que pasaron de 563 216 a 630 716 agentes, registrando un aumento del 12%, superior al crecimiento poblacional que se observa en esos años. De todos los cuerpos que se ocupan de la Seguridad Pública, los que registraron un mayor crecimiento fueron las Guardias Municipales (22,2 %), seguidas de la Policía Federal (21,4 %) y la Policía Rodoviaria (15,1 %). Cabe destacar que mientras en el año 2004 había un agente de Seguridad Pública por cada 322 habitantes, en el 2011 se registró un agente por cada 305 habitantes. Ello expresa, una vez más, el reforzamiento de estas fuerzas en relación con la población (Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. Secretaria de Recursos Humanos, 2005, 2012; Ministério da Justiça. Secretaria Nacional de Segurança Pública, 2006, 2013; Fórum Brasileiro de Segurança Pública, 2012).

Por su parte, si se considera la cantidad de agentes que componen los cuerpos encargados de la Defensa, se observa un incremento menor notorio. En efecto, entre el año 2004 y el 2011, el personal militar pasó de 346 014 a 348 587 agentes, marcando un crecimiento del 0,7 %, porcentaje inferior al que se registró en las fuerzas de Seguridad Pública, que fue del 12 % y en el conjunto de la población, que fue del 5,9 % (Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. Secretaria de Recursos Humanos, 2005, 2012).

El reforzamiento del aparato represivo no pasó solo por las Fuerzas Armadas, sino también por las Fuerzas de Seguridad. Ello se evidencia con claridad si se considera que en el año 2004 los cuerpos encargados de la Seguridad Pública tenían un 63 % más de agentes que los ocupados en Defensa, mientras que para el 2011 esa cifra había aumentado a 81 %. Frente a la ausencia de conflictos externos, las fuerzas encargadas de la Defensa casi no incrementaron su personal. Con todo, ello no impidió que en distintas ocasiones “Lula” recurriera a estas instituciones para aplacar conflictos internos. Las operaciones especiales que se desplegaron en la supuesta lucha contra el narcotráfico y el “crimen organizado” tuvieron como consecuencia episodios de alta violencia, como en noviembre de 2010, cuando el entonces presidente autorizó la intervención del ejército en las favelas de Río de Janeiro. Resultado de los enfrentamientos se registraron por lo menos cincuenta muertos (Folha de S.Paulo, 29/10/2010). Durante este Gobierno, en al menos otras tres ocasiones los miembros del ejército intervinieron en las favelas para realizar operativos de seguridad: marzo de 2003, marzo de 2006 y diciembre de 2007 (Folha de S.Paulo, 1/3/2003; Folha de S.Paulo, 7/3/2006; Folha de S.Paulo, 16/6/2008). A continuación, se resumen algunos de los indicadores expuestos:

Tabla 1

Distribución de los agentes de las fuerzas represivas del Estado según institución y función, 2004 y 2011

Institución	2004	2011	Crecimiento
Seguridad Pública	563 216	630 716	12 %
Policía Militar	382 800	428 396	11,9 %
Policía Civil	109 946	116 897	6,3 %
Guardia Municipal	5540	61 752	22,2 %
Policía Federal	1484	13 946	21,4 %
Policía Rodoviaria	8446	9725	15,1 %
Defensa	346 014	348 587	0,7 %
Total	909 230	979 303	7,7 %

Fuente: elaboración propia con base en datos publicados por el Ministério da Justiça e Segurança Pública (2006, 2013), el Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (2005, 2012) y Fórum Brasileiro de Segurança Pública (2012).

Otro aspecto por considerar es la evolución de los fondos destinados a Defensa y Seguridad entre los años 2004 y el 2011. El presupuesto asignado a esas funciones, a precios constantes de 2018, pasó de R$80 667 420 968 a R$ 129 725 070 628, lo cual representó un incremento del 61 %. Una vez más, al igual que en el momento en que se examina la cantidad de personal empleado, la distribución de los fondos destinados a ambas funciones y el incremento que se registró en cada una de ellas no fue similar. En efecto, entre 2004 y 2011, los gastos realizados en Defensa crecieron un 64 %, mientras que los de Seguridad Pública se incrementaron un 59 %. Pese a esta diferencia, el total de gastos realizados en Defensa fue inferior a lo largo de todo el período bajo análisis. De acuerdo con los datos publicados por la Secretaría del Tesoro Nacional de Brasil, desde el año 2003 los fondos destinados a la Seguridad Pública son mayores que los de Defensa, superándolo por cerca de un 70 % (Ministério da Fazenda. Secretaria do Tesouro Nacional, 2005, 212). Este aspecto vuelve a mostrar la importancia y el peso que tienen las fuerzas de seguridad en el conjunto del aparato represivo del Estado.

Ahora bien, resulta pertinente examinar el origen de esos recursos, considerando la evolución de los aportes que se realizaron desde cada uno de los niveles del Estado (municipal, estadual y federal). Entre el año 2003 y el 2010, los fondos asignados a la función de Defensa provinieron casi en su totalidad del Estado federal. Por el contrario, en el momento en que se analiza el origen de los recursos destinados a la Seguridad Pública, se observa la participación de los tres niveles del Estado. A lo largo de estos años, la mayor parte de los fondos provinieron de las unidades federativas, en tanto que el Estado federal y los municipios tuvieron una participación menor.

Gráfico 1

Evolución del presupuesto de las fuerzas represivas según función, 2003-2011
(en millones de R$ a precios constantes de 2018 )

Fuente: elaboración propia con base en datos publicados por la Secretaría del Tesoro Nacional, Ministerio de Hacienda (2005, 2012).

Entre 2003 y 2010, el peso de los recursos provenientes del Estado federal fue cada vez mayor. En el año 2003, realizó el 11 % de los gastos destinados a la Seguridad Pública, mientras que en el 2010 fue responsable del 18 % de los recursos asignados a esa función. Este crecimiento se produjo en detrimento de la participación de las unidades federativas, puesto que el peso de los fondos provenientes de los municipios no se alteró de manera significativa durante estos años. Al margen de los cambios que se registraron en la participación de los gastos, vale señalar que en los tres niveles del Estado se observa un incremento notable de los fondos destinados a la Seguridad Pública. Entre 2003 y 2010, los gastos realizados por el Estado federal crecieron un 38 %, en tanto que el de los municipios y las unidades federativas se incrementó un 4 5% y un 78 %, de forma respectiva (Ministério da Fazenda. Secretaria do Tesouro Nacional, 2005, 2012). A continuación, se sintetizan algunos de estos indicadores:

Gráfico 2

Evolución del presupuesto de Seguridad Pública según nivel del Estado, 2003-2011
(en millones de R$, a precios constantes de 2018)

Fuente: elaboración propia con base en datos publicados por la Secretaría del Tesoro Nacional, Ministerio de Hacienda (2005, 2012).

Es posible calcular la relación entre la magnitud de los fondos destinados a Seguridad Pública y Defensa por cada agente que se ha desempeñado en las fuerzas represivas del Estado durante el período bajo estudio. En el año 2004, el Estado destinaba R$88 720 a las funciones de Defensa y Seguridad Pública por cada agente ocupado, mientras que en 2011 esa cifra ascendió a R$132 466, lo cual marcó un incremento del 49 %. Esta es otra de las dimensiones que manifiesta el fortalecimiento del aparato represivo y el crecimiento de los recursos que se destinaron a esa función.

También resulta pertinente examinar algunas de las características de las Policías Militares durante el período. Esta es una de las instituciones más importantes dentro del aparato coercitivo del Estado, puesto que se emplean para desempeñar una amplia variedad de tareas, como la represión de protestas, el desalojo de ocupaciones y la intervención de las favelas en operaciones especiales. Entre 2004 y 2011, las Policías Militares pasaron de 382 800 a 428 396 agentes, lo cual constituyó un incremento del 11,9 %, muy superior al crecimiento poblacional (5,9 %). Además, durante ese mismo período, los gastos que se destinaron de forma exclusiva a estas fuerzas, a precios constantes de 2018, pasaron de R$26 072 221 003 a R$44 730 616 933, marcando un aumento del 71,5 % (Ministério da Justiça. Secretaria Nacional de Segurança Pública, 2006, 2013). En consonancia con el fortalecimiento general del aparato represivo, este aspecto evidencia la manera en la que se han robustecido las Policías Militares y el lugar que se les ha asignado. El aumento de la cantidad de agentes activos y el incremento de los fondos destinados a estas fuerzas muestran la importancia que revisten al momento de garantizar el orden interno. La misma institución, ampliada y fortalecida durante estos años, reprimirá con ferocidad las grandes manifestaciones que comenzaron en 2013. Para entonces, el Gobierno estaría a cargo de Dilma Rousseff y Michel Temer.

4. Represión de activistas y conflicto agrario

En el momento en que nos detenemos en la represión ejercida sobre activistas de la clase obrera, se advierten una serie de indicadores que deben ser examinados con detenimiento. De acuerdo con las fuentes disponibles para el período 2003-2010, se registraron al menos 311 asesinatos, resultado de la violencia ejercida por las fuerzas represivas del Estado y, en especial, por la acción de milicias privadas. La gran mayoría de las muertes (305) fueron provocadas en el marco de conflictos que se desarrollaron en el campo, enfrentando a trabajadores que viven en condiciones precarias y a grupos armados paraestatales que actúan al servicio de propietarios rurales y empresas privadas. Un importante estudio expresa la existencia de una sistematicidad en los conflictos agrarios y en el crimen de referentes rurales, de la siguiente manera:

[…] podemos trazar algunas características de la violencia en el campo: se trata de una violencia difusa, de carácter social, político y simbólico, involucrando tanto la violencia social como política. En este caso, a menudo ella se ejerce con alto grado de letalidad, contra objetivos seleccionados (contra las organizaciones de los campesinos y trabajadores rurales) y sus agentes son miembros de la burguesía agraria, agricultores y comerciantes locales, que utilizan “pistoleros” y milicias organizadas. También se registra la presencia del aparato represivo estatal, comprobado por la frecuente participación de las policías civiles y militares. Finalmente, la omisión de los miembros del poder judicial refuerza el carácter de la impunidad (Brumer y Santos, 2006, p. 62).

En general, la raíz de estas disputas se encuentra en la lucha permanente que emprendieron los trabajadores rurales para acceder a una porción de tierra o para que se reconozcan sus derechos elementales. Así, las movilizaciones, reclamos y ocupaciones de tierras fueron acompañados de desalojos, persecuciones, amenazas de muerte y asesinatos perpetrados por milicias privadas y por la acción (u omisión) de la fuerza pública. A modo de ilustración, durante el período bajo estudio se han destacado casos como el de Valmir Motta de Oliveira, militante del Movimiento de Trabajadores Rurales Sin Tierra (MST), asesinado por encargo de la empresa Syngenta en 2007. Pocos días después sería asesinado Cirilo de Oliveira Neto, otro militante del MST en Río Grande del Norte. En el año 2010, fueron ejecutados Paulo Paim, José Gomes, Givaldo Lopes y Lourival Gomes en un asentamiento en Fazenda Cristalino, Estado de Pará (Guibu, 2003; Comissão Pastoral da Terra, 2004, 2005, 2006, 2007, 2009, 2010, 2011; Folha de S.Paulo, 16/2/2005; Comissão Pastoral da Terra, 2008; Folha de S.Paulo, 25/5/2009; Campos, 2009; Prestes, 2012).

La ejecución de activistas y los conflictos violentos en el ámbito rural se distribuyeron de manera desigual a lo largo y ancho del país. En efecto, si se considera la distribución de los asesinatos en el territorio brasileño, se observa que la mayoría de ellos se concentraron en un espacio geográfico determinado. Entre 2003 y 2010, más de la mitad de las ejecuciones registradas en el campo tuvieron lugar en la región Norte (167), mientras que el resto se distribuyó entre el Nordeste (69), el Centro-Oeste (34), el Sudeste (23) y el Sur (12). La distribución de los casos está ligada al particular avance de la reforma agraria en las distintas regiones del país, así como a las condiciones sociales que reúnen de la región Nordeste y Norte, donde se concentran los mayores niveles de pobreza y, al mismo tiempo, la mayor cantidad de tierras públicas (Coggiola, 2007b).

Cabe destacar que 2003 fue el año en el que más homicidios se registraron en todo el período bajo análisis, en tanto que los años posteriores presentaron una disminución notable de los asesinatos, llegando a 26 en el 2009 (Comissão Pastoral da Terra, 2004, 2005, 2006, 2007, 2008, 2009, 2010, 2011). La gran cantidad de ejecuciones que se registraron en el 2003 está ligada de manera estrecha con el aumento de conflictos rurales en ese año, a la mayor cantidad de personas involucradas y al incremento de las familias desalojadas en el campo brasileño. Estos hechos se produjeron en un escenario caracterizado por una mayor actividad del Poder Judicial en defensa de la propiedad, así como por la creciente intervención de milicias privadas en la resolución de los conflictos, sobre todo en la región Norte del país (Porto Gonçalves, 2004).

Tabla 2

Distribución de ejecuciones de activistas rurales según región y año, 2003-2010

Región	2003	2004	2005	2006	2007	2008	2009	2010	Total
Norte	44	16	17	28	10	18	13	21	167
Nordeste	13	10	9	6	9	6	4	12	69
Centro oeste	10	2	8	2	5	1	6	0	34
Sudeste	2	9	4	3	2	0	2	1	23
Sur	4	2	0	0	2	3	1	0	12
Total	73	39	38	39	28	28	26	34	305

Fuente: elaboración propia con base en datos publicados por el Centro de Documentação Dom Tomás Balduino de la Comissão Pastoral da Terra (CPT), 2004, 2005, 2006, 2007, 2008, 2009, 2010, 2011.

Dada la distribución desigual de los homicidios en el territorio, resulta pertinente profundizar el análisis y examinar cada región considerando las particularidades de las distintas unidades federativas que las integran y la cantidad de activistas rurales asesinados que se registraron en ellas. En primer lugar, es preciso destacar que las ejecuciones no han tenido lugar en todas las unidades federativas. Entre el año 2003 y el 2010, en cinco de ellas no se han registrado casos: Distrito Federal, Sergipe, Amapá, Espírito Santo y Santa Catarina. En segundo término, vale señalar que casi la mitad de estos asesinatos tuvieron lugar en el estado de Pará (Norte), donde se registraron un total de 133 ejecuciones durante el período. Otros cinco estados fueron el escenario de 103 homicidios: Pernambuco (Nordeste), Mato Grosso (Centro oeste), Rondônia (Norte), Maranhão (Nordeste) y Minas Gerais (Sudeste). Ello significa que el 77 % de los casos (236) tuvieron lugar en solo seis estados, la mayoría de los cuales integran las regiones Norte y Nordeste. Las ejecuciones restantes, que constituyen el 23 % del total, se distribuyeron en dieciséis estados, y solo cuatro de ellos reúnen más de cinco casos (Bahía, Paraná, Mato Grosso do Sul y Amazonas) (Comissão Pastoral da Terra, 2004, 2005, 2006, 2007, 2008, 2009, 2010, 2011).

Cabe preguntarse, entonces, cómo se explica la distribución desigual de estos casos en el territorio y qué condiciones reúnen los estados que más asesinatos de activistas rurales registraron durante el período 2003-2010. Se ha señalado con anterioridad que la raíz de estas muertes se encuentra en el conflicto permanente que se desarrolla en el ámbito rural, enfrentando sobre todo a trabajadores y a grupos armados paraestatales que operan al servicio de propietarios y empresas privadas. Pues bien, para resolver el interrogante formulado es preciso incorporar al análisis un elemento fundamental: la respuesta que ha dado el Estado a este conflicto. Dado que las políticas de reforma agraria han sido unas de las herramientas predilectas para intervenir sobre estos conflictos, en lo que sigue se examinará la creación de asentamientos en los años que precedieron a la presidencia de “Lula”, así como el avance de la reforma agraria durante su gestión de gobierno.

De acuerdo con la base de datos publicada por el Laboratório de Geografía Agraria (Lagea), a partir del año 1986, la creación de asentamientos y el área de territorio cubierta comenzó a incrementarse. A mediados de la década de 1990, ese crecimiento se aceleró y en 2002 llegaron a registrarse 5245 asentamientos en todo el país, treinta y cinco veces más que al inicio del período. En consonancia con ello, el área cubierta por los asentamientos se multiplicó casi cuatro veces, pasando de 9 982 444 ha en 1986 a 37 635 560 ha en 2002. Y aunque el ritmo de creación de nuevos asentamientos no siempre fue el mismo, desde entonces estos indicadores no han registrado disminución, marcando un crecimiento permanente. Por su parte, pese a que la cantidad de hectáreas cubiertas ha crecido, vale señalar que el tamaño de los asentamientos registrados ha trazado un movimiento opuesto. En 1986, los asentamientos promediaban 66 996 ha, mientras que en el 2002 esa cantidad llegó a las 7176 ha, casi diez veces menos que al comienzo de la serie. Ello se advierte en el gráfico 3, en el que se observa que, desde 1995, el crecimiento en la cantidad de asentamientos es más rápido que el de hectáreas cubiertas.

Gráfico 3

Cantidad de asentamientos y hectáreas cubiertas según año, 1986-2002

Fuente: elaboración propia con base en datos publicados por el Laboratorio de Geografía Agraria del Instituto de Geografía, Universidad Federal de Uberlândia (2015).

Ahora bien, es preciso considerar la particular evolución de estos indicadores en las distintas unidades federativas para advertir su relación con las ejecuciones de activistas rurales durante estos años. Los estados que registran la mayor cantidad de asentamientos y de hectáreas cubiertas son aquellos en los cuales tuvieron lugar la mayor parte de los asesinatos que se han examinado. Maranhão (Nordeste), Pará (norte), Mato Grosso (Centro Oeste) y Minas Gerais (Sudeste) encabezan la cantidad de asentamientos creados y de hectáreas cubiertas entre 1986 y 2002. Si además se consideran los valores que asumen estos indicadores en Pernambuco (Nordeste) y Rondônia (Norte), se advierte que, entre los seis estados mencionados (los cuales registraron la mayor cantidad de ejecuciones) se concentra el 39 % de los asentamientos y 57 % de las hectáreas cubiertas. Ello pone en evidencia la relación que existe entre la evolución de los asentamientos de la reforma agraria y el asesinato de activistas rurales.

Tabla 3

Distribución de asentamientos creados y de hectáreas cubiertas según unidades federativas y región, 1986-2002

Estado/región	Cantidad de asentamientos	Asentamientos (%)	Hectáreas cubiertas (Ha)	Hectáreas cubiertas (%)
Maranhão	596	11,5 %	2 751 989	9,8 %
Bahía	299	5,8 %	1 025 515	3,6 %
Ceará	329	6,4 %	681 065	2,4 %
Piauí	210	4,1 %	663 066	2,4 %
Rio Grande do Norte	239	4,6 %	404 838	1,4 %
Pernambuco	284	5,5 %	218 514	0,8 %
Paraíba	198	3,8 %	178 908	0,6 %
Sergipe	105	2,0 %	104 510	0,4 %
Alagoas	71	1,4 %	48 862	0,2 %
Subtotal Nordeste	2331	45,1 %	6 077 267	21,6 %
Pará	454	8,8 %	6 264 845	22,2 %
Amazonas	42	0,8 %	3 055 839	10,8 %
Amapá	30	0,6 %	1 597 913	5,7 %
Rondônia	125	2,4 %	1 527 530	5,4 %
Tocantins	244	4,7 %	927 323	3,3 %
Acre	77	1,5 %	890 134	3,2 %
Roraima	30	0,6 %	625 042	2,2 %
Subtotal Norte	1002	19,4 %	14 888 626	52,8 %
Mato Grosso	368	7,1 %	4 588 461	16,3 %
Goiás	219	4,2 %	592 874	2,1 %
Mato Grosso do Sul	113	2,2 %	451 987	1,6 %
Distrito Federal	11	0,2 %	5294	0,0 %
Subtotal Centro Oeste	711	13,7 %	5638 616	20,0 %
Paraná	263	5,1 %	313 450	1,1 %
Rio Grande do Sul	280	5,4 %	240 687	0,9 %
Santa Catarina	121	2,3 %	84 257	0,3 %
Subtotal Sur	664	12,8 %	638 394	2,3 %
Minas Gerais	212	4,1 %	652 478	2,3 %
São Paulo	152	2,9 %	212 244	0,8 %
Rio de Janeiro	36	0,7 %	46 355	0,2 %
Espírito Santo	64	1,2 %	33 462	0,1 %
Subtotal Sudeste	464	9,0 %	944 539	3,4 %
Total, Brasil	5172	100 %	28 187 442	100 %

Fuente: elaboración propia con base a Laboratório de Geografía Agraria del Instituto de Geografía, Universidad Federal de Uberlândia (2015).

A la luz de este proceso cabe indagar cuál fue la respuesta del Gobierno del Partido de los Trabajadores. Ello permitirá reconocer si las medidas implementadas constituyeron un intento de resolver los problemas de fondo que afectan a los trabajadores que son víctimas de violencia o si fueron solo la continuidad de las políticas que venían ensayando los Gobiernos precedentes, las cuales ya habían demostrado su inutilidad frente al asunto. Para ello, una vez más, se examinará la evolución de los indicadores que ya se han abordado y, asimismo, se considerará el número de familias radicadas en los nuevos asentamientos creados.

Durante el período 2003-2010, la evolución de los asentamientos de la reforma agraria y el espacio geográfico que cubrieron marcan una continuidad con la tendencia que se venía registrando en los años precedentes. Lejos de mostrar alguna disminución, ambos indicadores siguieron trazando una clara línea de crecimiento, aunque a un ritmo no tan veloz como durante la gestión de Fernando Henrique Cardozo (1995-2002). En el año que “Lula” comienza su Gobierno había 5245 asentamientos registrados, mientras que al final del período esa cifra ascendió a 8853, lo cual constituyó un crecimiento del 69 %. Además, el área cubierta por los asentamientos de la reforma agraria se extendió más del doble (128 %) pasando de 37 635 560 a 85 790 208 de hectáreas.

Por su parte, al igual que en los años previos, la creación de nuevos asentamientos se concentró en la región Nordeste, que reunió el 46 % del total, seguida por el Norte, con el 27 %, y el Centro Oeste, con el 13 %. Si se examina la distribución del territorio cubierto por los nuevos asentamientos, se advierte que la mayor parte se concentró en la región Norte, que reunió el 88 % de las hectáreas, en tanto que el resto fue repartido entre el Nordeste (8 %), el Centro Oeste (3 %), el Sudeste (1 %) y el Sur (0,3 %). Ello constituye una continuidad respecto a la evolución que venían registrando estos indicadores, puesto que el Nordeste siguió reuniendo la mayor cantidad de los asentamientos, mientras que el Norte concentró la mayor parte del nuevo territorio destinado a la reforma agraria.

Al analizar el comportamiento de los indicadores en las unidades federativas, se destaca el lugar que ocupan Pará, Pernambuco, Mato Grosso, Rondônia, Maranhão y Minas Gerais: estados que fueron el escenario de la mayor parte de los asesinatos examinados. Ellos reunieron el 45 % de los nuevos asentamientos, el 35 % del territorio destinado a la reforma agraria y el 59 % de las familias asentadas. Pará, por ejemplo, donde se registraron 133 militantes ejecutados durante el período bajo análisis, es el estado en el que más establecimientos se crearon (17 %) y donde más familias se asentaron (39 %). Además, el territorio cubierto por los asentamientos creados en este estado abarcó el 25 % de las nuevas hectáreas destinadas a la reforma agraria. Pues bien, lejos de constituir una solución al conflicto de fondo, la respuesta ofrecida por el Estado parecería haberlo profundizado, agravando sus consecuencias y prolongando sus efectos. El avance de la reforma agraria sostenida por el Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (Incra) ha demostrado no ser una respuesta concluyente y adecuada a los conflictos que se desarrollan en el campo y a la violencia paraestatal que se descarga sobre los activistas rurales.

La creación de nuevos asentamientos, la extensión del área cubierta y el crecimiento de las familias instaladas en estos establecimientos demuestran que durante el Gobierno de “Lula” se dio continuidad a una política que venía siendo implementada con anterioridad. Como se ha examinado, pese a que el avance de la reforma agraria había demostrado no resolver los problemas de fondo de los trabajadores rurales, el Gobierno del Partido de los Trabajadores siguió ensayando la misma respuesta. Ello convierte al Estado en partícipe necesario de estos hechos, puesto que no contribuyó a la solución del problema, sino a su prolongación y agravamiento, multiplicando las muertes y perpetuando las condiciones en las que vive buena parte de la población rural.

Vale advertir que la ejecución de trabajadores y los conflictos violentos en el ámbito rural son un fenómeno que tiene décadas en Brasil. En los últimos treinta años, la gran mayoría de los responsables por los asesinatos no fueron castigados por la justicia (Shalom, 2015). Esto pone en evidencia dos aspectos importantes. En primer lugar, la complicidad que existe entre el personal político, el aparato judicial y los ejecutores de estos crímenes, que pueden actuar con impunidad, sabiendo que no serán juzgados. En segundo término, demuestra la compatibilidad que existe entre la democracia (burguesa) y la violencia sistemática contra los trabajadores. Como se ha examinado, el período de gobierno de “Lula” no fue una excepción en este sentido.

5. Conclusiones

El fortalecimiento del aparato coercitivo y la represión de la clase obrera son compatibles con el funcionamiento de la democracia. De modo independiente de cuál sea el régimen político vigente, el uso de la represión es inherente a la sociedad capitalista, puesto que el ejercicio violencia es indispensable para el sostenimiento de la dominación de clases. El Estado recurre a la represión (directa o indirecta) para responder a las demandas de la sociedad o para procesar los conflictos presentes en su seno, incluso en el momento en que la democracia es el régimen político vigente.

Por un lado, se expuso el fortalecimiento que registró el aparato coercitivo en relación con la población. Se demostró el aumento de los efectivos que integran las fuerzas represivas del Estado, subrayando el lugar destacado que tuvieron las instituciones de Seguridad respecto de las de Defensa. Además, el análisis de la evolución presupuestaria permitió constatar un aumento de los fondos destinados al sostenimiento del aparato represivo, en especial en la función de Seguridad. El estudio sobre el origen de esos recursos demostró que las unidades federativas tienen un lugar fundamental en el financiamiento de la Seguridad. En cambio, el Estado federal provee casi la totalidad de los fondos destinados a la Defensa, aunque en los últimos años también ha tenido una creciente participación en los gastos de seguridad interna.

La evolución de los activistas ejecutados durante el período, prestando especial atención a los casos en el marco de conflictos rurales, nos permite afirmar que la distribución territorial de los asesinatos permite reconocer que estos no habrían encontrado una solución concluyente en las medidas que implementó el Estado. Se ha destacado que las políticas de reforma agraria han predominado en la región Norte y Nordeste, tanto por la creación de nuevos asentamientos como por la extensión del área cubierta y el crecimiento de las familias instaladas. Con todo, lejos de resolver los conflictos, las disputas se prolongaron y la cantidad de víctimas no dejó de crecer en estas dos regiones.

Este estudio nos permite extraer dos grandes conclusiones. En primer lugar, que el aparato represivo del Estado se ha fortalecido durante el Gobierno de “Lula”. En segundo término, que la política de reforma agraria no ha resuelto los conflictos en el ámbito rural. La respuesta ensayada por el Estado parecería ser una reacción y, al mismo tiempo, una de las causas del problema sobre el cual se interviene. La multiplicación de los asentamientos, la extensión del área cubierta y el crecimiento de las personas instaladas no resuelve los problemas de fondo en las regiones más pobres de Brasil, y, por lo tanto, no se traduce en una mayor seguridad para el sector social que protagoniza las ocupaciones. Más adelante, será preciso realizar una reconstrucción cualitativa de los hechos que permita conocer otras dimensiones del problema, como el vínculo entre la represión estatal y paraestatal o las funciones de la reforma agraria como política pública.

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