Sistema electoral ecuatoriano, ¿concentrador o proporcional?: una aproximación crítica a las reformas del 2019-2020

Ecuadorian electoral system, concentrating or proportional? a critical approach to the reforms of 2019-2020

Karen Andrea Garzón Sherdek

Directora de Relaciones Interinstitucionales e Internacionales de la Universidad Internacional SEK, Ecuador

Orcid: http://orcid.org/0000-0002-9315-6287

Correo electrónico: karen.garzon@uisek.edu.ec

Santiago Manuel Cahuasquí Cevallos

Maestrante del programa de Sociología Política por la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales, Sede Ecuador

Orcid: https://orcid.org/0000-0002-2824-9719

Correo electrónico: sancacellos@hotmail.com

Recibido: 27-marzo-2020. Aceptado: 11-junio-2020.

Resumen

Este artículo analiza las reformas al Código de la Democracia vigentes desde el 3 de febrero de 2020 y su impacto en la reconfiguración del sistema electoral ecuatoriano. Se intenta determinar si la implementación del método Webster para elecciones locales y nacionales constituye o no un cambio respecto a la proporcionalidad del sistema electoral o, por el contrario, reproducen un marco normativo concentrador y excluyente. Se analizan tres de los elementos que conforman el sistema electoral y que fueron motivo de la reforma: forma de candidatura, forma de voto y fórmula de adjudicación de escaños que se problematizarán a la luz del tipo de circunscripción electoral vigente. Autores como Freidenberg (2010) y Pachano (2010) han señalado que la heterogeneidad es una característica central del sistema electoral ecuatoriano, acentuado por un proceso de constantes reformas de distinto tipo y profundidad. Sin embargo, esta particularidad, que no representa per se un inconveniente en términos de la obtención de resultados de un proceso eleccionario, sí tiene incidencia directa en el sistema de partidos, la representación política, y, por tanto, en la eficiencia de la democracia representativa.

Palabras clave: sistema electoral ecuatoriano, Código de la Democracia, método Webster, paridad de género, fórmula de adjudicación, proporcionalidad, concentración.

Abstract

This article analyses Democracy Code reforms that came into effect on February 3rd of 2020 and its impact in the reconfiguration of the Ecuadorian electoral system. This paper attempts to determine if, whether or not, implementing the Webster method for local and national elections constitutes a change in terms of proportionality of the electoral system or if it reproduces a concentrating and exclusive regulatory framework. This research studied three elements that comprise the electoral system, affected by the reform: candidacy form, vote form, and formula for the allocation of seats. These elements were problematized considering the current type of electoral constituency. Authors such as Freidenberg (2010) and Pachano (2010) have pointed out that heterogeneity is a central feature of the Ecuadorian electoral system, accentuated by ongoing reforms different in nature and depth. However, although this particularity does not represent an inconvenience per se in terms of obtaining electoral process’ results, does have a direct impact on the party system, the political representation, and, therefore, on the efficiency of representative democracy.

Keywords: Ecuadorian electoral system, Democracy Code, Webster method, gender parity, award formula, proportionality, concentration.

1. Introducción

Con resolución PLE-CNE-2-24-8-207, del 24 de agosto de 2017, el Pleno del Consejo Nacional Electoral (CNE) aprobó y remitió a la Asamblea Nacional la propuesta de reformas a la Ley Orgánica Electoral y de Organizaciones Políticas de la República del Ecuador, Código de la Democracia. En consecuencia, el 16 de octubre de 2017, la Comisión de Justicia y Estructura del Estado remite el primer informe no vinculante de las referidas reformas, para que sean puestas en conocimiento del Pleno de la Asamblea Nacional. El Legislativo realizó el primer debate los días 24 y 31 de octubre de 2017; y, el segundo debate en múltiples sesiones (4 de enero de 2018; 12, 14 y 19 de septiembre; y, 3 de diciembre de 2019, siendo en esta última fecha aprobado) (Observatorio Legislativo, 2020).

Por su parte, en agosto de 2019, el CNE y el Tribunal Contencioso Electoral (TCE) entregaron sus propuestas al Legislativo, mismas que incluían contribuciones de los diferentes actores de la sociedad, referentes a: paridad y sanciones por violencia política de género, cambio del método de asignación de escaños (del método D´Hont al de Webster para las candidaturas pluripersonales), debates obligatorios de los candidatos, controles en el gasto electoral e implementación del Registro Electoral pasivo.1 El 3 de enero de 2020, la Presidencia de la República envió a la Asamblea Nacional la objeción parcial a la reforma, consistente en dieciocho observaciones sobre los siguientes temas: difusión de los procesos electorales en el exterior, conformación de juntas receptoras en el exterior, responsabilidad de los funcionarios consulares, cambio de domicilio en el exterior, circunscripciones territoriales, licencia sin sueldo para candidatos que busquen la reelección inmediata, eliminación de nuevos requisitos para candidatizarse, modificaciones sobre el acta de instalación de una junta electoral, declaración de actas de sufragio rezagadas, actividades tras finalización del escrutinio, fondo de promoción y rendición de cuentas del mismo, sanciones para los jueces del TCE y consejeros del CNE en caso de infracción a la Ley y cierre del período electoral (Presidencia de la República, 2020, pp. 1-82).

La Asamblea Nacional, en sesión del 22 de enero de 2020, conoció y se pronunció sobre la objeción realizada por el Ejecutivo; acogiéndose en ocho observaciones y ratificándose en diez artículos del texto que fue aprobado por el Pleno de la Asamblea Nacional en diciembre de 2019. Por último, el 30 de enero de 2020, el Legislativo remitió el texto para su correspondiente registro oficial (Observatorio Legislativo, 2020).

Del texto final de la Ley Orgánica reformatoria (2020), se evidencia que tres reglas tendrán una influencia directa en el sistema electoral ecuatoriano para las próximas elecciones de 2021. La primera de ellas se refiere al cambio del método de adjudicación de escaños de D'Hondt a Webster; la segunda es el cambio en la forma de lista de abierta a cerrada; y, por último, una reforma no menos importante, consiste en que, para las elecciones pluripersonales, las listas serán encabezadas de manera progresiva (hasta 2025) en 50 % por mujeres y 50 % por hombres.

En ese sentido, el presente artículo tiene un objetivo central: realizar una aproximación al carácter de las reformas electorales al Código de la Democracia para ensayar una interpretación sobre cómo estos cambios impactan y modelan al sistema electoral en términos de proporcionalidad y concentración. Para ello se considerará que “los efectos políticos de los sistemas electorales en su conjunto dependen de la combinación de sus respectivos componentes singulares, los cuales podrían verse reforzados, atenuados o neutralizados, dependiendo de su diseño concreto” (Nohlen, 2012, p. 7). Para este propósito, se utilizará el instrumental teórico de Nohlen (1998; 2007; 2012), Lijphart (1994), Sartori (1986; 2012) y Duverger (2003), con el fin de abordar, a luz de las reformas, los cuatro elementos que componen el sistema electoral ecuatoriano: 1) forma de candidatura; 2) forma de voto; 3) circunscripciones electorales (tipos y tamaños) y 4) fórmula de adjudicación de escaños (Ortiz, 2012, p. 9).

2. Elementos particulares del sistema electoral

El sistema electoral constituye una estructura compleja, conformada por un conjunto de criterios normativos relativos a elementos que se vinculan entre sí (sistema) y que delinean la orientación con la cual se eligen a los representantes para los diferentes cargos de elección popular (electoral) (Nolhen, 2007; Lijphart, 1994; Sartori, 2012); es decir, el sistema electoral establece las normas que van a regir el proceso eleccionario de los diversos cargos de representación popular. En esta perspectiva, se presenta una aproximación a tres elementos fundamentales del sistema electoral ecuatoriano: 1) método de adjudicación de escaños; 2) listas cerradas y 3) circunscripciones electorales.

2.1. Método de adjudicación de escaños

Respecto a la conversión de votos en escaños, es ineludible hacer mención a la regla de decisión o criterio que establece quién gana y quién pierde. Al respecto cabe distinguir la regla de decisión por mayoría (absoluta o relativa) y las reglas de proporcionalidad (Lijphart, 1994). El sistema electoral legislativo de Ecuador adopta una regla de decisión mixta:

(…) por un lado, se aplica el principio de proporcionalidad para determinar el número de escaños que le corresponde a cada organización política a través de una fórmula de divisores (Webster para asambleístas nacionales y D´Hondt para el resto de escaños legislativos). Por otro lado, se aplica el principio de mayoría para determinar el número de escaños que le corresponden a cada organización política (Cisneros, 2013, p. 17).

El Código de la Democracia de 2009 instituyó en su Artículo 164, como método de asignación de escaños para todas las elecciones plurinominales, a excepción de asambleístas nacionales, la fórmula de divisores continuos (conocido, por lo general, como método D’Hondt). A pesar de que la mayoría de los sistemas de representación proporcional utilizan el método D´Hondt (Bormann y Golder, 2013), existe un consenso en la literatura especializada respecto a que esta fórmula de adjudicación acentúa la desproporcionalidad y la concentración (Monroe, 1994; Taagepera y Grofman, 2003).

El método D´Hondt divide el total de votos de cada lista para la serie de divisores continuos 1, 2, 3, 4, 5, etc., hasta el número de dignidades a elegir. Los cocientes mayores resultantes de la división son los escaños que se asignarán a las organizaciones políticas que hayan obtenido esos valores. A posterior, se adjudican esos escaños a las listas que hayan obtenido los cocientes más altos. Este método se aplicaba hasta antes de las reformas promulgadas el 3 de febrero de 2020. Para el caso de asambleístas nacionales, se contemplaba lo establecido en el artículo 165 del Código; es decir, la fórmula de divisores impares (o método Webster). Hay que destacar que, en caso de existir empate en el último escaño entre candidatos en elecciones pluripersonales, el ganador se decide por sorteo, a menos que una de las personas sea una mujer o una persona con discapacidad, en cuyo caso se aplican medidas de acción afirmativa y son estas las que tienen preferencia.

Tabla 1

Reformas al método de adjudicación de escaños

Código de la Democracia (2009)	Ley Orgánica reformatoria (2020)
Art. 164.- Con excepción de la asignación de escaños para asambleístas en la circunscripción nacional, para la adjudicación de listas se procederá de acuerdo con los cocientes mayores mediante la aplicación de la fórmula de divisores continuos y en cada lista, de acuerdo con quien haya obtenido las mayores preferencias, es decir: 1. La votación obtenida por cada uno de los candidatos sin diferenciar los votos de lista de los de entre listas se sumará para establecer la votación alcanzada por cada lista. 2. Al total de la votación obtenida por cada lista se aplicará la fórmula de divisores continuos; se dividirá para 1, 2, 3, 4, 5 y así sucesivamente, hasta obtener cada una de ellas un número de cocientes igual al de los candidatos a elegirse como principales; 3. Con los cocientes obtenidos, se ordenarán de mayor a menor y se asignarán a cada lista los puestos que le correspondan, de acuerdo con los cocientes más altos, hasta completar el número total de representantes a elegirse; y, 4. La adjudicación de los escaños en cada lista corresponderá a los candidatos que hayan obtenido mayores preferencias. En el caso de asambleístas, en la circunscripción nacional, para la adjudicación de listas, se procederá de la siguiente manera: 1. Se sumarán los votos alcanzados por cada uno de los candidatos, sin diferenciar los votos de lista y de entre listas, para establecer la votación alcanzada por cada lista. 2. Los resultados de cada lista se dividirán para la serie de números 1, 3, 5, 7, y así sucesivamente en la proporción aritmética de la serie, hasta obtener tantos cocientes como puestos por asignarse. 3. Los cocientes obtenidos se ordenan de mayor a menor, y se asignarán a cada lista los puestos que le correspondan, de acuerdo con los más altos cocientes. 4. En caso de empate, se procederá al sorteo para definir la lista ganadora del puesto. Los escaños alcanzados por las listas serán asignados a los candidatos más votados de cada lista. Nota: Artículo reformado por artículo 19 de Ley No. 00, publicada en Registro Oficial Suplemento 634 de 6 de febrero del 2012. (Código de la Democracia, 2009, p. 39).	Artículo 73.- Sustitúyese el Art. 164 de conformidad con el siguiente texto: “En todas las elecciones pluripersonales para la adjudicación de escaños se procederá de la siguiente manera: a) La votación total de cada lista se determinará por los votos obtenidos por votación de lista; b) La votación total de cada lista se dividirá para la serie de números 1, 3, 5, 7, y así sucesivamente en la proporción aritmética de la serie, hasta obtener tantos cocientes como número de escaños a asignarse; c) Los cocientes obtenidos se ordenan de mayor a menor y, de acuerdo con los más altos cocientes, se asignarán a cada lista los escaños que les correspondan; y, d) La asignación de los escaños de la lista corresponderá a los candidatos en estricto orden de posición en la lista”. (Ley Orgánica reformatoria, 2020, p. 12).
Art. 165.- Las autoridades electorales proclamarán electas o electos como principales a quienes hubieren sido favorecidos con la adjudicación de puestos; y como suplentes de cada candidata o candidato principal electo a quienes hubieren sido inscritos como tales. De producirse empate por el último escaño entre candidatos del mismo sexo se procederá a sortear la ganadora o el ganador entre quienes se encuentren en esta situación. Si entre los empatados se encuentra una mujer, tendrá preferencia en la adjudicación en aplicación de las medidas de acción positiva y los principios de equidad y paridad que reconocen la Constitución y la ley, para que esta ocupe dicho escaño. (Código de la Democracia, 2009, p. 39).	Artículo 74.- Sustitúyase el inciso segundo del artículo 165 por el siguiente texto: “Para la adjudicación del último escaño, en caso de producirse empate entre listas, se procederá a seleccionar a los candidatos de cada lista que les correspondiere la adjudicación y se encuentran en disputa; en caso de tratarse el empate entre candidatos del mismo sexo se procederá a sorteo y se adjudicará al ganador o ganadora; en caso de empate entre candidatos de diferente sexo, la candidata tendrá preferencia en la adjudicación en aplicación de las medidas de acción afirmativa y los principios de equidad y paridad reconocidos por la Constitución y la Ley.” (Ley Orgánica reformatoria, 2020, p. 13).

Fuente: Código de la Democracia de 2009; Ley Orgánica reformatoria de 2020. Elaboración: autores (2020).

Para comprender el efecto proporcional del método de adjudicación de escaños de la reforma electoral para todas las elecciones pluripersonales, a continuación, se muestra una simulación de la aplicación de este método para los resultados de las elecciones legislativas de 2017; con el propósito de evidenciar la relación de este método con el principio de pluralismo y representación de las minorías. Un ejemplo concreto es que el Movimiento Alianza PAIS (Patria Altiva i Soberana) obtuvo en total 74 escaños; mientras que, con la simulación integral del método Webster, disminuye a 58; es decir, 16 escaños menos. Asimismo, el Partido Fuerza Ecuador (FE) obtuvo un solo escaño, pero, con la aplicación de la simulación, obtiene dos curules más (tabla 2).

Tabla 2

¿Cómo sería la Asamblea actual con el método Webster?

Organización política	Resultados 2017 (D'Hondt)	Proyección con Webster	Variación
Alianza PAIS	74	58	-16
CREO-SUMA	34	35	+1
Partido Social Cristiano	15	22	+7
Acuerdo por el Cambio	8	14	+6
Movimientos locales	3	3	0
Partido Sociedad Patriótica	2	2	0
Fuerza EC	1	3	+2

Fuente: CNE (2017). Elaboración: autores (2020).

Se puede señalar que el método D´Hondt, reconocido como una fórmula proporcional, tiende a favorecer a las organizaciones políticas con mayor votación; mientras que el método Webster, o fórmula de divisores discontinuos, propendería a expandir la representación a las tiendas políticas menos votadas. En el caso de este último método, se emplea divisores impares 1, 3, 5, 7, etc. hasta el número total de escaños a adjudicar. Luego se adjudican los escaños a las organizaciones que obtienen los cocientes más altos. De forma precisa, la regla que se deriva de la aplicación de este procedimiento es que, a mayor distancia entre los divisores, mayor será el efecto proporcional de la fórmula. No obstante, la magnitud proporcional de la fórmula de adjudicación tiene íntima relación con el tamaño de la circunscripción electoral; mientras más pequeña sea la circunscripción, la fórmula tendrá más limitaciones para desplegar su efecto proporcional; y, mientras más grande la circunscripción, más posibilidades de expandir el efecto proporcional de la representación.

2.2. Listas cerradas

Uno de los efectos de las listas abiertas, instituidas en la Consulta Popular de 1997,2 fue que los partidos políticos se convirtieron en contenedores de candidaturas (Freidenberg y Pachano, 2016), favoreciendo un proceso acentuado de personalización de la política. Una consulta parcial y mal formulada, según expertos como Freidenberg y Pachano (2016), terminó instituyendo un modelo en el cual la suma de los votos de cada partido tuvo efectos más procedimentales (determinación del fondo partidario y cálculo de la proporción alcanzada por cada lista) que sustantivos. La precitada consulta, en lo referente a candidaturas, evidenció un planteamiento ambiguo y “poco claro”, cuyo efecto fue que, en lugar de adoptar un sistema de listas cerradas y no bloqueadas, instituyó un sistema de listas abiertas con el consecuente voto personalizado múltiple (Pachano, 2007, p. 68).

La tesis de las listas abiertas fue impulsada como una reforma electoral que habría de generar, primero, una reducción en la distancia entre electores y partidos, potenciando luego un proceso de rendición de cuentas de los representantes a sus representados (Carey y Shugart, 1995; Taagapera y Shugart, 1989). No obstante, desde una interpretación crítica, se podría argumentar que, para el caso ecuatoriano, uno de los elementos que contribuyó a la erosión del régimen de partidos y que no fue corregido ni por la Constitución (2008), ni por el Código de la Democracia (2009), fue la combinación indiscriminada de listas abiertas y voto personalizado múltiple, bajo el argumento de mejorar la representación. La votación entre listas generó sobre todo dos efectos: el primero guarda relación con una externalidad significativa de este arreglo institucional, puesto que “el emitir sus preferencias a varios candidatos entre varias listas conlleva a efectos no deseados del diseño institucional sobre el sistema de partidos” (Freidenberg, 2008, p. 44); así también, el segundo efecto hace referencia a la gobernabilidad, pues el hecho de votar entre listas repercutiría en la fragmentación partidaria al interior del Legislativo (Pachano, 2007).

Las consecuencias negativas de las listas abiertas, para uno de los sistemas de partidos catalogado como uno de los menos institucionalizados en América Latina (Freidenberg y Pachano, 2016), son: conflicto intrapartidario; cortapisas en el despliegue de la paridad; serias complicaciones en el proceso operativo de escrutinio; y, sobre todo, un funcionamiento partidario que priorizó a las personalidades, por encima de las propuestas programáticas o ideológicas. En ese sentido, “más que resolver la crisis de representación, puede agravarla, debilitado a los partidos políticos” (Gilas, 2018, p. 15). Así, se planteó una reforma al artículo 120 del Código de la Democracia de 2009, con el fin de eliminar las listas abiertas y establecer en su lugar las listas cerradas.

Tabla 3

Reformas listas cerradas

Código de la Democracia (2009)

Ley Orgánica reformatoria (2020)

Art. 120.- En las elecciones para representantes a la Asamblea Nacional y al Parlamento Andino, así como para consejeros regionales, concejales municipales y vocales de las juntas parroquiales rurales, los electores marcarán la casilla que identifique a cada candidato de una sola lista o entre listas, hasta el máximo de la representación que corresponda elegir. Nota: Artículo reformado por artículo 13 de Ley No. 00, publicada en Registro Oficial Suplemento 634 de 6 de febrero del 2012. (Código de la Democracia, 2009, pp. 30-31).

Artículo 55.- Sustitúyese el artículo 120 por el siguiente: “Art. 120.- En las elecciones para representantes a la Asamblea Nacional y al Parlamento Andino, así como para consejeros regionales, concejales municipales y vocales de las juntas parroquiales rurales, el voto será en lista cerradas y bloqueadas. Los electores marcarán la casilla de la lista de la organización política o alianza de su preferencia.” (Ley Orgánica reformatoria, 2020, pp. 11).

Fuente: Código de la Democracia de 2009; Ley Orgánica reformatoria de 2020. Elaboración: autores (2020).

La forma de votación utilizada en Ecuador hasta antes de la reforma de 2020 iba más allá de los márgenes del conocido “voto preferencial”, característico de listas cerradas y no bloqueadas, cuya particularidad es que el elector pueda cambiar el orden de ubicación de los candidatos dentro de una sola lista; esto en razón de que el Código de la Democracia (2009) combinaba el sistema de listas abiertas con una forma de votación personalizada y múltiple. Es decir, se brindaba al elector la posibilidad de escoger candidatos de una sola lista o de entre listas, llegando al extremo de poder elegir un partido diferente por cada escaño en juego. Por ejemplo, en la circunscripción de asambleístas nacionales, en la que se eligen quince escaños, se podían elegir hasta quince partidos políticos diferentes, lo cual evidenciaba la flexibilidad de este sistema.

Hoy, se migró de la lista abierta a la lista cerrada, sin considerar las posibilidades que había entre estas dos opciones y el tipo de elección (nacional o local), abordadas en los estudios de sistemas electorales multiniveles. No obstante, se infiere que esta modalidad constituiría un incentivo para el fortalecimiento de los partidos políticos. Esto podría también coadyuvar de manera indirecta a un proceso de institucionalización del sistema de partidos vía depuración de un crisol de organizaciones políticas que, según información oficial del CNE, a marzo de 2019 suman 283 en total: 8 partidos políticos, 16 movimientos nacionales, 72 movimientos provinciales, 166 movimientos cantonales y 21 parroquiales. Es decir que, de las 283 organizaciones políticas, el 91,51 %, corresponde a organizaciones de carácter local (CNE, 2020). Esto evidencia un amplio y fraccionado espectro político, relacionado con el funcionamiento de listas abiertas, que tuvo un efecto negativo sobre la calidad de la representación.

El voto personalizado-múltiple más las listas abiertas dejó consecuencias negativas para las organizaciones políticas y el sistema electoral. En el primer caso, la disputa inter partidaria se transformó en intra partidaria, acarreando la fragmentación de los movimientos y partidos, puesto que el orden de la estructuración de candidaturas era solo referencial y no constituía un elemento vinculante en la construcción de la representación y asignación de escaños. En el segundo caso, respecto del sistema electoral, se enfatizó en la personalización de la política, generando el aparecimiento de redes clientelares e incrementando el costo de la política. Además de esto, las listas abiertas perjudicaron la representación de las mujeres, debido a que los partidos políticos no priorizaron su participación, sobre todo en circunscripciones impares.

2.3. Circunscripciones electorales

Ecuador es el único país de la región en el que la ley prohíbe la existencia de circunscripciones medianas y grandes, violando así el artículo 116 de la Constitución de la República, que reconoce la proporcionalidad y equidad del sistema electoral. De manera concreta, este artículo manifiesta que “para las elecciones pluripersonales, la ley establecerá un sistema electoral conforme a los principios de proporcionalidad, igualdad del voto, equidad, paridad y alternabilidad entre mujeres y hombres; y determinará las circunscripciones electorales dentro y fuera del país” (Constitución de la República, 2008, p. 48). Para Nohlen:

(…) cuanto más pequeña la circunscripción electoral, menor el efecto proporcional del sistema electoral y, generalmente, menor las oportunidades de los partidos pequeños de acceder al parlamento. Esta regla se apoya exclusivamente en la pura lógica de la matemática: el porcentaje de votos que necesita un partido para obtener un escaño es matemáticamente tanto mayor cuanto menor sea el número de escaños que se adjudique en la circunscripción (Nohlen, 2012, p. 8).

La base de un sistema mayoritario, concentrador, y por tanto excluyente, fue siempre la existencia de circunscripciones pequeñas (de uno a cinco escaños) en las cuales el método de adjudicación de escaños no alcanza a desplegar su efecto proporcional. En este sentido, al tener Ecuador una mayoría de circunscripciones pequeñas, estaría limitando de alguna manera la representación política de los grupos denominados “de minoría”. Para las elecciones legislativas de 2021 habrán treinta y cinco circunscripciones en total, que representan el 100 %, de las cuales el 25,7 % corresponde a nueve circunscripciones de dos escaños cada una; el 17 % atañe a seis circunscripciones con tres escaños cada una; el 28,6 % pertenece a diez circunscripciones de cuatro escaños cada una; el 22,9 % concierne a ocho circunscripciones de cinco escaños cada una; el 2,9 % compete a una circunscripción con seis escaños; y, por último, el 2,9 % concierne a una circunscripción (nacional) de quince escaños. Esto quiere decir que el 94,2 % de las circunscripciones para las elecciones de 2021 (treinta y tres circunscripciones) será de dimensiones reducidas. Por tanto, el tamaño de circunscripción promedio para las elecciones legislativas es de 3,91 escaños; lo cual, siguiendo la clasificación planteada por Nohlen (2012), da como resultado que el sistema electoral ecuatoriano está conformado por circunscripciones pequeñas en su totalidad. Luego de la fórmula de adjudicación de escaños, la circunscripción electoral es el componente más sensible de un sistema electoral, puesto que expresa la relación entre población y dignidades a elegir.

Tabla 4

Clasificación de las circunscripciones para la elección
de Asamblea Nacional para el 2021 según su tamaño

Tamaño de la circunscripción	Número total de circunscripciones	Unidades territoriales de cada circunscripción	Total de asambleístas por tamaño de circunscripción	% de asambleístas por tamaño de circunscripción
2 escaños	9	Galápagos, Morona Santiago, Napo, Orellana, Pastaza y Zamora Chinchipe; y tres circunscripciones especiales del exterior (Estados Unidos y Canadá; Europa, Asia y Oceanía; y América Latina, el Caribe y África)	18	25,7 %
3 escaños	6	Bolívar, Cañar, Carchi, Santa Elena, Sucumbíos; y una de la división de Pichincha	18	17 %
4 escaños	10	Chimborazo, Cotopaxi, Esmeraldas, Imbabura, Loja, Santo Domingo, Tungurahua; dos de la división de Pichincha y una de la división de Manabí	40	28,6 %
5 escaños	8	Azuay, El Oro, una de la división de Manabí, una de la división de Pichincha y cuatro de la división de Guayas	40	22,9 %
6 escaños	1	Los Ríos	6	2,9 %
15 escaños	1	Territorio nacional y especiales del exterior	15	2,9 %
Promedio: 3,91 escaños	35	Una nacional, veinticuatro provinciales (tres con subdivisión), tres especiales del exterior	137	100 %

Fuente: Cisneros (2013). Elaboración: autores (2020).

Según Nohlen (2013), las circunscripciones pequeñas van de dos a cinco escaños; las medianas de seis a diez; en tanto que las grandes, más de diez. No obstante, en Ecuador el artículo 150 del Código de la Democracia (2009) dispone que una circunscripción de carácter provincial, de ocho o más escaños, debe dividirse, al establecer que,

En las circunscripciones electorales que elijan entre ocho y doce representantes se subdividirán a su vez en dos circunscripciones, aquellas que pasen de trece y hasta diez y ocho se subdividirán en tres y las que pasen de diez y ocho lo harán en cuatro circunscripciones; cuando concurran las circunstancias que motiven la subdivisión de circunscripciones electorales, el Consejo Nacional Electoral decidirá su delimitación geográfica garantizando que la diferencia entre asambleístas a elegir en cada nueva circunscripción no sea superior a uno. La delimitación y número de asambleístas de las nuevas circunscripciones deberá constar en la decisión por la que se convoquen las elecciones. En el caso en que una provincia cuente con un distrito metropolitano, el número de asambleístas a elegir por tal circunscripción provincial se determinará sin contar la población del distrito metropolitano (Código de la Democracia, 2009, p. 136).

Es así que la provincia de Pichincha se subdivide en cuatro subcircunscripciones, Guayas en cuatro y Manabí en dos. En el caso de la provincia de Pichincha, por efectos de la ley, se subdivide en cuatro circunscripciones: 1) la circunscripción centro-norte (cuatro escaños), compuesta por un cantón y dieciséis parroquias urbanas; 2) la circunscripción centro-sur (cinco escaños), conformada por un cantón y dieciséis parroquias urbanas; 3) la circunscripción rural (cuatro escaños) conformada por un cantón y treinta y dos parroquias rurales; y 4) el resto de Pichincha (tres escaños), conformado por siete cantones, diecinueve parroquias rurales y diez parroquias urbanas.

La provincia de Guayas cuenta con cuatro circunscripciones: las circunscripciones 1 y 2 (cinco escaños cada una), están conformadas por un cantón y dos parroquias urbanas, de forma respectiva; la circunscripción 3 (cinco escaños) cuenta con cuatro cantones, quince parroquias urbanas y seis parroquias rurales; y por último, la circunscripción 4 (cinco escaños) está compuesta por veintiún cantones, veintisiete parroquias urbanas y veintitrés parroquias rurales. Por su parte, Manabí tiene dos circunscripciones: 1) Norte (cuatro escaños) con trece cantones, quince parroquias urbanas y veinticuatro parroquias rurales; y 2) Sur (cinco escaños) que comprende diez cantones, treinta parroquias urbanas y treinta parroquias rurales.

Este diseño de la circunscripción electoral es de mucha relevancia para el sistema electoral, puesto que su configuración define la relación entre una población determinada y el número de representantes a elegir. El tamaño de la circunscripción no hace referencia a la extensión geográfica de la unidad territorial; sino, al número de escaños que se adjudican. Es por esto que, aunque la Constitución (2008) menciona que el sistema electoral debe ser proporcional, lo cierto es que, en la práctica, le ley prohíbe la existencia de las circunscripciones medianas y grandes, lo cual consagra un sistema orientado a la concentración de la representación; en tanto el tamaño y el trazado de la circunscripción ejerce una influencia crucial tanto sobre la representación política, como sobre la estructura del sistema de partido, debiendo enfatizar que “la delimitación de las circunscripciones de acuerdo con criterios políticos ha pasado a la historia de los sistemas electorales bajo la sombría denominación de gerrymandering” (Nohlen, 2012, p. 8).

Para Freidenberg y Pachano (2016), la percepción del diputado (asambleísta) como un representante territorial contribuye al debilitamiento de los partidos, obligándolos a “establecer lazos muy fuertes con sectores sociales localmente delimitados y actuar como representantes directos de sus intereses” (Freidenberg y Pachano, 2016, p. 150). En esta perspectiva, la subdivisión de las circunscripciones provinciales de Pichincha, Guayas y Manabí exacerba esta apreciación de los asambleístas como representantes territoriales y no políticos, diluyendo la identidad basada en definiciones ideológicas, programáticas, y fabricando una adscripción electoral en clave localista, como si se tratara de una elección seccional para elegir alcaldes o concejales. Empero, el fundamento para la creación de estas subcircunscripciones, que dividieron a las provincias (elecciones nacionales) y cantones (elecciones locales) con mayor densidad poblacional, fue maximizar la función de participación del sistema electoral, con la finalidad de estrechar la relación entre votantes y candidatos; es decir, permitir la elección de candidatos en apariencia más cercanos a las necesidades de sus electores (CNE e Instituto de la Democracia, 2012). El propósito sería corregir la práctica común de elecciones anteriores en las que la mayoría de candidatos electos pertenecían a las centralidades territoriales (cabeceras cantonales y provinciales), con el desentendimiento de las realidades locales “periféricas” que ello conllevaba.

La Constitución (2008) establece en su artículo 116 que será la Ley la encargada de regular, para las elecciones pluripersonales, la creación de circunscripciones tanto dentro como fuera del país. En este sentido, el Código de la Democracia (2009) menciona que la entidad encargada de determinar las circunscripciones electorales es el CNE. De esta forma, y dependiendo del proceso eleccionario del que se trate, se puede dividir en circunscripciones a las provincias o cantones, atendiendo al número de electores, proximidad geográfica, etc.3 Existe también una circunscripción nacional (para la elección de presidente y vicepresidente, y asambleístas con representación nacional), y una circunscripción especial del exterior. Con estos antecedentes, la posible consecuencia que se puede prefigurar para procesos electorales futuros es que perviva un efecto de desproporcionalidad a consecuencia de mantener, de manera forzosa, la existencia de circunscripciones pequeñas, conforme lo establece el artículo 150 del Código de la Democracia (2009). En resumen, la legislación actual sobre circunscripciones electorales convierte a las provincias en las que mejor representación proporcional puede existir (Pichincha, Guayas y Manabí) en pequeñas parcelas en las que la fórmula de adjudicación de escaños no alcanza a desplegar su efecto de proporcionalidad, empujando al sistema electoral hacia la concentración.

3. La paridad de género como consustancial
de un sistema electoral igualitario

El voto personalizado o voto preferencial (también conocido como sistema “de listas y entre listas”) sería nocivo en múltiples dimensiones. Por ejemplo, sobre la representación de las mujeres, lo que sucedió en el caso ecuatoriano es que, a pesar de que la norma consagraba la paridad, secuencialidad y alternabilidad en la conformación de listas, en el momento en que el elector se enfrentaba con la papeleta, elegía sin considerar, de forma necesaria, principios de paridad; por el contrario, desde un sentido histórico existió un predominio para elegir candidaturas de hombres antes que las de mujeres, reproduciendo así un sesgo de género.

La subrepresentación de las mujeres en los cargos públicos es latente, no solo en Ecuador; sino también, en la región y el mundo. Para Saba (2004, p. 4), existe una desigualdad estructural,4 que da cuenta del “sometimiento y exclusión sistemática” de amplios sectores de la sociedad, como es el caso de las mujeres. Tras los resultados de las elecciones generales de Ecuador en 2013 y 2017, se evidenció que los cargos de elección popular continúan siendo, de forma tradicional, ocupados por hombres (CNE, s/a, p. 10). En la tabla 5 se realiza un comparativo de la representación política de la mujer en la Asamblea Nacional (asambleístas nacionales, provinciales y del exterior), entre las candidaturas frente a las candidatas electas.

Tabla 5

Comparativo de representación política de la mujer en la Asamblea Nacional
(asambleístas nacionales, provinciales y del exterior)

	Candidatos/as principales electas				Candidatos/as principales
	Elecciones 2013		Elecciones 2017		Elecciones 2013		Elecciones 2017
Dignidad	M	H	M	H	M	H	M	H
Asambleístas nacionales	7	8	8	7	82	83	109	116
Asambleístas provinciales	43	73	42	74	537	623	698	817
Asambleístas del exterior	3	3	2	4	28	28	33	33
Total	53	84	52	85	647	734	840	966

Fuente: Consejo Nacional Electoral (2019). Elaboración: autores (2020).

Se evidencia que durante las Elecciones Presidenciales y Legislativas de 2013 participaron 647 candidatas principales mujeres a la Asamblea Nacional, de un total de 1381 candidatos; es decir, el 46,85 %. No obstante, fueron electas apenas 53, de un total de 137 curules, lo que representa el 38,69 % de la composición de este órgano legislativo. Asimismo, para las Elecciones Presidenciales y Legislativas de 2017 se candidatizaron 840 mujeres, de un total de 1806 candidatos, constituyendo el 46,51 %; de las cuales fueron electas 52; es decir, el 37,96 % de 137 curules. Estos resultados no solo reflejan el machismo y la discriminación predominante en la cultura social y política ecuatoriana; sino también los obstáculos relativos al diseño del sistema electoral, como es el caso de las circunscripciones impares, en las que el encabezamiento de lista es un elemento fundamental. Pese a la baja presencia de mujeres en la Asamblea Nacional, Ecuador se encuentra dentro de los países más cercanos a la paridad. Estos aspectos motivaron que el Consejo Nacional Electoral planteara la reforma al artículo 99 del Código de la Democracia, con el fin de establecer la paridad de género en el encabezamiento de listas.

El Art. 99 del Código de la Democracia (2009) planteaba que las candidaturas pluripersonales se tenían que presentar de manera secuencial mujer-hombre u hombre-mujer, hasta completar la totalidad de las mismas. Por su parte, la Ley Orgánica reformatoria (2020) establece, en su Art. 43, que se garantizará el 50 % de la paridad e inclusión generacional en la candidatura de las mujeres para las elecciones unipersonales y pluripersonales, con un criterio de progresividad del 15 %. Es decir, para el 2021 se prevé contar con la participación del 15 % de mujeres, para 2023 del 30 %, hasta lograr que en las elecciones de 2025 se alcance el 50 %, puesto que “la exigencia de paridad supone que las candidaturas deben ser integradas en partes iguales por candidatos de ambos géneros” (Freidenberg y Lajas, 2015, p. 2).

Los resultados de las elecciones de 2013 y 2017 reflejan una cultura patriarcal que impide a las mujeres acceder a sus derechos políticos. Por ello, aunque en la norma constitucional se establezca un sistema electoral con principios de paridad y alternabilidad entre mujeres y hombres para la conformación de candidaturas en elecciones pluripersonales, los resultados evidencian lo contrario y “dejan ver la complejidad del sistema, y la dificultad […] de que mujeres ganen escaños en igual proporción que sus pares hombres” (Cisneros, 2013, p. 3). Este criterio guarda relación con el llamado “régimen electoral de género fuerte,5 que incrementa la representación política de las mujeres” (Freidenberg 2020, p. 17).

Tabla 6

Reformas sobre paridad en la conformación de listas

Código de la Democracia (2009)

Ley Orgánica reformatoria (2020)

Art. 99.- Las candidaturas pluripersonales se presentarán en listas completas con candidatos principales y sus respectivos suplentes. Las listas se conformarán paritariamente con la secuencia de mujer-hombre u hombre-mujer hasta completar el total de candidaturas principales y suplentes. Las candidaturas de Presidenta o Presidente de la República y su binomio vicepresidencial; Gobernadoras o Gobernadores; Prefectas o Prefectos y sus respectivos binomios; así como las de Alcaldesas o Alcaldes Municipales o Distritales, serán consideradas candidaturas unipersonales (...). (Código de la Democracia, 2009, p. 25).

Artículo 43.- Sustitúyese los incisos segundo y tercero del Art. 99 por los siguientes textos: “Las candidaturas de presidenta o presidente de la República y su binomio vicepresidencial; gobernadoras o gobernadores; prefectas o prefectos y sus respectivos binomios; así como las de alcaldesas o alcaldes municipales o distritales, serán consideradas candidaturas unipersonales. Las organizaciones políticas inscribirán las listas para elecciones pluripersonales y unipersonales bajo criterios de paridad e inclusión generacional, de conformidad con las siguientes reglas: 1. En el caso de listas que presente la organización política para elección de asambleístas nacionales y parlamentarias o parlamentarios andinos, al menos una de estas listas estará encabezada por mujeres. 2. En caso de elecciones de asambleístas provinciales y de las circunscripciones especiales del exterior, del total de listas que la organización política inscriba a nivel nacional para estas dignidades, el cincuenta por ciento (50 %) estarán encabezadas por mujeres. No se incluirá en este cálculo a las provincias con distritos. 3. En caso de elección de asambleístas por distritos, del total de listas que la organización inscriba por provincias el 50% estarán encabezadas por mujeres. 4. En el caso de prefecturas, el cincuenta por ciento (50 %) de los binomios que la lista inscriba a nivel nacional estará encabezado por mujeres. 5. En el caso de elecciones de alcaldías, del total de candidaturas que la organización política inscriba a nivel provincial, el cincuenta por ciento (50 %) serán mujeres. 6. En el caso de elecciones de concejales, del total de listas que la organización política inscriba a nivel provincial, el 50% estarán encabezadas por mujeres. 7. En el caso de elección de juntas parroquiales, del total de listas que la organización política inscriba a nivel cantonal, el 50% estarán encabezadas por mujeres. 8. En cada una de las listas para elecciones pluripersonales que inscriba la organización política cualquiera sea la circunscripción, al menos el veinticinco por ciento (25 %) incluirá a mujeres u hombres jóvenes. El mismo porcentaje de jóvenes se respetará para candidaturas de la organización política a nivel nacional en caso de alcaldías y prefecturas. Este porcentaje podrá incluir el porcentaje por paridad. 9. En elecciones de todos los binomios, las candidaturas se integran con la participación de una mujer y un hombre o viceversa (...)” (Ley Orgánica reformatoria, 2020, pp. 9).

Fuente: Código de la Democracia (2009) y Ley Orgánica reformatoria (2020). Elaboración: autores (2020).

En conclusión, existen estudios que muestran la importancia de la centralización en el registro de candidaturas (Hinojoza y Vásquez, 2018). Cuanto más cerrada esté la selección para el electorado y más fuertes sean las reglas para la conformación de las listas, mayor efecto tiene esa norma sobre el comportamiento de quien elige. Por ello la combinación entre el principio de paridad y listas abiertas no es la más afortunada para maximizar la representación política de las mujeres, en tanto posibilita que la estructura paritaria que se observa en el registro de candidaturas no guarde, de forma necesaria, un correlato con el resultado final. No sucede lo mismo en sistemas electorales en los que se combinan tanto listas cerradas y bloqueadas como representación proporcional y circunscripciones de magnitud mediana o grande. Esta conjunción de factores ofrecería más ventajas, o mejor dicho, menos barreras para que la participación paritaria de la mujer en la conformación de listas se traduzca también en una representación igualitaria en el poder político.

4. Reflexiones finales: sistema electoral ecuatoriano,
¿concentrador o proporcional?

Si bien la Constitución (2008) y el Código de la Democracia (2009) establecieron los principios de paridad, secuencialidad y alternabilidad en la conformación de listas, esto no impidió que, en el caso de circunscripciones con un número de escaños impar, los partidos y movimientos escogieran como cabeza de lista a un candidato hombre. Esto sucedió, en gran medida, por la existencia de listas abiertas y de una votación personalizada-múltiple, considerando que “en países donde las listas pluripersonales reconocen la paridad y la alternabilidad entre mujeres y hombres, como en el caso ecuatoriano, el tamaño de la circunscripción y el encabezamiento de las listas por mujeres u hombres significan una desproporción adicional considerable al momento de asignar los escaños ganadores” (Cisneros, 2013, p. 14). Ahora, con el establecimiento de listas cerradas y con el criterio de paridad respecto al encabezamiento de las listas, se mitigará, de modo parcial, que las organizaciones políticas reproduzcan estas prácticas de segregación y exclusión.

En Ecuador, hasta antes de 2020, se tenía la exigencia del 50 % en la conformación de listas entre mujeres y hombres, con un voto preferencial (personalizado múltiple) y con circunscripciones pequeñas, en su mayoría, (una sola mediana en el caso de Los Ríos y ninguna circunscripción grande), dando como resultado, por ejemplo, que en ninguna de las elecciones legislativas desde la expedición del Código de la Democracia. en el 2009, la representación de las mujeres llegase al 50 %. Esto, por cuanto el voto preferencial con listas abiertas licua el peso de la candidatura de las mujeres.

Para despejar la interrogante referente a la naturaleza del sistema electoral ecuatoriano, es importante recurrir a la clasificación entre sistemas proporcionales o de mayoría (Sartori, 1994), entendiendo que “la representación por mayoría fomenta o conforma mayorías parlamentarias, sin considerar el grado de desproporción entre votos y escaños. En cambio, la representación proporcional pone énfasis en que exista un alto grado de coincidencia proporcional entre votos y escaños” (Nohlen, 2012, p. 18). Se debe subrayar que la representación proporcional varía según el tamaño de las circunscripciones o distritos.

No obstante, en la práctica, esta clasificación resulta siempre fragmentaria y esencial, debido a la multiplicidad de combinaciones de elementos de distinto signo en un mismo sistema electoral, por lo que la tesis de los sistemas mixtos o combinados ha ganado cada vez más terreno (Lijphart, 1984). Llama la atención que, en el caso ecuatoriano, con vista al tipo de circunscripción (en su mayoría pequeñas), las características se acerquen más a un sistema mayoritario o concentrador que a uno proporcional (Nohlen, 2012, pp. 25-26).

En la literatura de ciencia política existe una clasificación convencional sobre el tipo de sistemas electorales de mayoría, los cuales se dividen en cinco tipos: a) sistema de mayoría relativa en circunscripciones uninominales (“sistema clásico” de los tipos de sistemas electorales de mayoría. Su efecto desproporcional favorece, por lo general, al partido más votado); b) sistema de mayoría absoluta en circunscripciones uninominales (con segunda vuelta) (efecto desproporcional que favorece al partido o alianza de partidos con más votos); c) sistema de mayoría en circunscripciones plurinominales con representación de minorías (sistema de voto limitado; el elector dispone de menos votos que dignidades a elegir en la circunscripción); d) sistema de mayoría en circunscripciones plurinominales pequeñas (fórmula de decisión proporcional en circunscripciones de hasta cinco escaños. Efectos desproporcionales de las circunscripciones pequeñas); y e) sistema de mayoría con lista proporcional adicional (adjudicación de escaños en circunscripciones uninominales. De forma separada, escaños adicionales en varias o en una única circunscripción plurinominal. Fórmula de decisión proporcional) (Nohlen, 2012).

Bajo dicha perspectiva, y una vez analizado el “tamaño de la(s) asamblea(s), la magnitud del distrito, el criterio de la representación y el tipo de lista […]” (Alcántara, 2013, p. 20), se puede inferir que el sistema electoral ecuatoriano está configurado por un marco normativo que se proclama a sí mismo como “proporcional”, pero que en términos fácticos es mayoritario. Tanto la distribución de las circunscripciones electorales como la forma de candidatura, votación y procedimiento de conversión de votos en escaños pueden ser combinadas de múltiples y variadas formas. El tipo de combinación de estos elementos, y sobre todo los efectos que producen, pueden construir arreglos institucionales y normativos de distinto signo; es así que, siguiendo la tipología de sistemas electorales (Nohlen, 2012), llama la atención que el caso ecuatoriano se aproxime a un sistema electoral de mayoría con presencia de circunscripciones pluripersonales pequeñas: “se trata de sistemas electorales que emplean la fórmula de decisión proporcional en circunscripciones de hasta cinco escaños. Este tipo se denomina sistema formador de mayorías, debido a los defectos desproporcionados de las circunscripciones pequeñas” (Nohlen, 2012, p. 26).

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