Tema central

Estado, derechos y políticas públicas de la población negra, palenquera
y afrocolombiana

State, Rights and Public Policies of the Black, Palenquera and Afro-Colombian Population

Rubén Darío Hernández Cassiani

Director del Instituto de Educación e Investigación Manuel Zapata Olivella, Colombia

Correo electrónico: rubenhernandezca@hotmail.com

Orcid: https://orcid.org/0000-0003-3755-2143

Recibido: 6-noviembre-2019. Aceptado: 24-enero-2020.

Resumen

Este artículo analiza las políticas públicas implementadas por el Estado colombiano relacionadas con los derechos de la población afrocolombiana, negra y palenquera como colectividad étnica diferenciada. La persistencia de rezagos históricos y estructurales evidencian el incumplimiento del Estado colombiano en la aplicación de estas políticas, sobre todo en la no reglamentación de los capítulos IV, V y VII de la Ley 70 de 1993. Estas constituyen el corazón de las acciones territoriales, ambientales y socioeconómicas que deben implementarse para proteger el mundo cultural de esta población. Los problemas no son específicos del Pacífico colombiano, regiones como el Caribe y los valles interandinos también muestran un progreso deficiente en la titulación de las tierras. Desde lo metodológico, el artículo se fundamenta en documentos internos de las organizaciones, fuentes bibliográficas y la memoria de participantes en eventos como congresos, talleres y seminarios del movimiento social afrocolombiano.

Palabras clave: afrocolombianos, derechos, identidad, Estado, políticas públicas, población negra y raizal, desigualdad social.

Abstract

This article analyses the public policies implemented by the Colombian state in relation to the rights of the Afro-Colombian, Black, and Palenquera population in as much a different ethnic group. The persistence of historical and structural shortcomings shows the failure of the Colombian state in the application of these policies, especially concerning chapters IV, V and, VII of Law 70 of 1993 that constitute the core of territorial actions, those environmental and socio-economic measures that must be implemented to protect the this community’s cultural realm. These problems are not specific to the Pacifico region, other regions such as Caribe and the inter-Andean valleys also show a poor progress in regard of land titling. Methodologically, the article is based on the organizations’ internal documents, bibliographic sources and the testimonies of participants in events such as congresses, workshops and seminars of the Afro-Colombian social movement.

Keywords: Afro-Colombians, rights, identity, state, public policies, black and root population, social inequality.

1. Introducción

Como consecuencia del racismo y la discriminación, la población afrocolombiana, negra y palenquera1 carece de oportunidades en el ámbito de la educación, salud, vivienda, servicios públicos, empleo, ingreso, participación política, entre otros. En este contexto, el presente artículo tiene por objetivo reflexionar sobre los problemas históricos estructurales de la población afrocolombiana, la lentitud y poca efectividad por parte del Estado para hacer efectivas las políticas públicas dirigidas a remover estos obstáculos y elevar su calidad de vida. El artículo también tiene por objetivo visibilizar que las políticas públicas existentes constituyen logros del movimiento social afrocolombiano liderado por el Proceso de Comunidades negras (PCN), Conferencia afrocolombiana (CNOA), Afrocolombianos desplazados (Afrodes), Red de Mujeres, Cimarrón, Foro Interétnico del Chocó y otras organizaciones.

A manera metodológica, el artículo se fundamenta en documentos internos de las organizaciones e instituciones, fuentes bibliográficas y la memoria de quienes participaron en eventos, congresos y seminarios del movimiento social afrocolombiano, al igual que algunas entrevistas a sus líderes y lideresas, propiciando de esta manera la participación de voces de la propia colectividad étnica.

El artículo se encuentra estructurado de la siguiente manera: en primer lugar, examina la presencia histórica de la población afrocolombiana y la línea de continuidad persistente como expresión de racismo estructural, pobreza y carencia de oportunidades sociales y económicas que obstaculizan el cumplimiento de sus derechos y evidencia también la deuda histórica que tiene el Estado colombiano con esta colectividad étnica. A continuación, examina las normas existentes como expresión de los derechos legales de dicha colectividad en el contexto de los procesos de reforma constitucional experimentados por el país con la Constitución de 1991 y la expedición de la Ley 70 de 1993, y su impacto mediante el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022 y documentos del Consejo Nacional de Política Económica y Social (Conpes). Para finalizar, se ofrecen unas conclusiones y análisis al respecto.

1.1. Presencia afrocolombiana, problemáticas
y deuda del Estado colombiano

La presencia del afrocolombiano se refleja en los textos de historia tradicional a partir de la invasión europea a América Latina del siglo xvi. Hay evidencia de que en los primeros viajes de Cristóbal Colón hubo población africana que era sometida a vejámenes y castigos. Distintas actividades económicas, como la minería, agricultura, ganadería, boga, carpintería, fortificación y obras de defensa, entre otras, testimonian lo calificado de la fuerza de trabajo africana. Zapata Olivella (2010, p. 297) describe lo que significa la presencia negra desde tiempos inmemorables, al afirmar que,

En la revaluación histórica de la esclavitud del africano en la colonización de América Latina, es preciso trascender el proceso generador de plusvalía, para considerar su creatividad en todos los contextos de producción, en los cuales también se le explotó como célula cultural de un continente que había acumulado ricas experiencias en minería, herrería, orfebrería, agricultura, ganadería, albañilería, artes culinarias, médicas, mágicas, crianza de niños, cerámica, pintura, tejidos, cestería, talla en madera, marfil, hueso, construcción de embarcaciones, etcétera.

Los africanos esclavizados, que procedían de las regiones de Cabo Verde, Guinea, Sierra Leona, Congo y Angola, y de las culturas arará, mina y carabalí en África occidental, pertenecen al área cultural de la familia lingüística bantú. Sin embargo, el predominio étnico de los africanos llegados a Cartagena de Indias, principal puerto de la trata negrera del Virreinato de la Nueva Granada y del interior del continente, proceden de Senegambia. No existe un consenso respecto a la demografía de la esclavización en Cartagena, sin embargo, Palacios sostiene que:

El número, siquiera aproximado, de esclavos introducidos en las colonias africanas es un punto demasiado oscuro. Algunos autores, tomando cifras de funcionarios, cronistas y misioneros, consideran que, en los momentos de intensa actividad de la mal llamada trata en Cartagena, habrían llegado entre diez mil y doce mil esclavos al año, cifras que algunos consideran excesivas, teniendo en cuenta el tonelaje del barco; pero, comparado con las cifras totales que llegaron a América, que algunos consideran ascendieron hasta doscientos millones, puede ser una realidad (Palacios, 1982, p. 318).

Para Antón y del Popolo (2009), tanto en el período colonial como en los comienzos de la república a inicios del siglo xix, se creó un sistema de jerarquías sociales basadas en la pirámide racial. El blanco y el mestizo se encontraban arriba, en la parte más estrecha, y gozaban de sus privilegios ciudadanos, mientras que, en la parte de abajo, en la parte más amplia y base de la estructura, se situaban los indígenas, los esclavizados africanos y sus descendientes. La gesta de independencia, aunque utilizó a la población esclavizada como vanguardia de sus ejércitos, conservó esta realidad al no incorporar los reclamos de las poblaciones subalternas (negras e indígenas) en el ideario de las nuevas naciones. A lo sumo, respondieron con una libertad de vientre, principio jurídico que se aplicó a los hijos nacidos de las negras esclavas a partir del 21 de julio de 1821 y luego de que cumplieran 18 años.

Tiempo después, el Congreso de Colombia aprobó la abolición de la esclavitud en 1851, la cual reconoce la libertad formal sin ningún tipo de garantía de derechos para los esclavizados. Contrario a esto, la abolición beneficiaba en lo económico a los esclavistas mediante la puesta en marcha de un fondo de manumisión que establecía mecanismos de indemnización mediante una serie de bonos (Hernández, 2006, p 54). Dicho sistema de diferenciación racial y social mantuvo rezagos, incluso en los tiempos del liberalismo más radical de la segunda mitad del siglo xix. Esta realidad, propia de los afrocolombianos, constituye el racismo estructural que pesa sobre las colectividades mencionadas e impide que salgan de su condición de pobreza, desigualdad socioeconómica, exclusión social y política (Stavenhagen, 1991) en pleno siglo xxi.

Ante este sistema de jerarquización, exclusión y negación, la población afrocolombiana respondió con un proceso de resistencia cultural y acciones libertarias mediante los cumbes, palenques, quilombos, mambises y saramakas,2 entre otras gestas libertarias. Esto desembocó en la construcción de sociedades libres al interior del sistema esclavista colonial y del ordenamiento republicano. Al respecto, Antón y del Popolo afirman que:

Siguiendo a García, dentro del proceso de larga duración que significó la cultura afrocolombiana en las Américas, hubo dos características esenciales: la resistencia y la autoconciencia: “La africanía resistió dignamente, en un acto de cimarronaje silencioso, buscando mecanismos de sobrevivencia”. Este fenómeno obligó a romper con la conciencia ingenua y colonizada, para asumir una conciencia crítica y descolonizadora, que sería la semilla para la revaloración cultural, la búsqueda de la libertad, la conquista de la ciudadanía, la politización de la identidad y luego la lucha frontal contra el racismo y la pobreza (Antón y del Popolo, 2009, pp. 14-15).

Todo este proceso de resistencia y autoconciencia estuvo en correspondencia con grandes acontecimientos sociales, económicos, políticos y culturales acaecidos en América Latina, como las dinámicas económicas de las grandes plantaciones de Brasil; las haciendas y la producción minera en el Virreinato de la Nueva Granada, integrado en los tiempos coloniales por Colombia, Venezuela, Panamá y Guayana; el proceso de independencia de Haití; las dinámicas políticas alrededor de la construcción del Estado en el siglo xix y su continuidad en los procesos revolucionarios de Centroamérica y Cuba de principios del siglo xx. Todo esto imprime a la población afrocolombiana un sello particular en el cual se conjugan la colonialidad, esclavización, marginalidad, acciones y rupturas colectivas alrededor del reconocimiento de los derechos, implementación de políticas de equidad y diversidad, junto con la construcción de un nuevo orden.

2. La población negra de América Latina y el Caribe en la actualidad

La población negra y mestiza de América Latina y el Caribe es de cerca de 150 millones de personas, lo que representa alrededor de un 30 % de la población de la región. La población afrolatinoamericana se ubica sobre todo en Brasil (50,7 %), Panamá (10 %), Venezuela (3,6 %), Uruguay (7,8 %) y Colombia (10,5 %) (Hopenhayn y Bello, 2001).

En el caso afrocolombiano, el sistema sociocultural que define su identidad, según Hernández (2014), tiene como referentes principales a la familia extensa, con la mujer como eje principal y sujeto protagónico en todas las esferas de la realidad de estas poblaciones y en particular del mundo étnico cultural palenquero. Desde las lecturas de Hernández:

La mujer palenquera constituye la columna vertebral de su cultura, toda vez que desempeña un papel preponderante en sus distintas manifestaciones, sobre todo en el ámbito económico, donde, invocando su concepción libertaria, rompe con cualquier atadura que la convierta en dependiente del hombre, pero, igualmente en el terreno espiritual, la mujer es la principal protagonista del cabildo de Lumbalú y otras expresiones de la religión palenquera; la riqueza musical […] también da cuenta del rol preponderante femenino, lo mismo que […] los kuagro (Hernández, 2007, p. 17).

Para Hernández, alrededor del mundo cultural afrocolombiano giran diferentes manifestaciones:

Cosmovisión y religiosidad propia, lengua propia y tradición oral, formas organizativas tradicionales, medicina tradicional, música tradicional e intercultural, religiosidad y mitología; formas organizativas propias, como los kuagro, mingas y capitanías; gastronomía y prácticas tradicionales de producción; sistema de derecho propio, para atender los conflictos […]; espacios de socialización, recreación y afirmación identitaria, como los festivales, carnavales y fiestas religiosas, los cuales se ejercen en un territorio como hábitat (Hernández, 2016, p. 1).

Zoghe (2008, pp. 37-49) considera que esta cosmovisión encierra una visión del mundo también heredera de la universalidad bantú, que clasifica el universo según la importancia y el papel que desempeña cada ser, así:

Este sistema sociocultural integra la personalidad histórico-cultural afrocolombiana y define su identidad como analogía antropológica colectiva e individual, en la cual el hacerse implica el deseo eterno de ser sí mismo y una voluntad de afirmarse en la existencia para vivirla de manera autónoma. Los esfuerzos del movimiento social afrocolombiano, negro y palenquero para adoptar políticas públicas a favor de esta colectividad están dirigidos a proteger y fortalecer este mundo étnico cultural, amenazado en extremo por el racismo y la discriminación del Estado, tal como lo veremos más adelante.

3. Discriminación estructural, pobreza y racismo

Los impactos de la esclavización, colonización y su prolongación mediante los períodos de crisis y violencia contemporánea marcaron la realidad de la población afrodescendiente, relegándola a situaciones de ostracismo y discriminación de su mundo cultural, lo que afectó sus oportunidades sociales, económicas y políticas. Según los indicadores de pobreza calculados con base en las líneas internacionales de ingresos diarios medidos en dólares, las carencias en la población pobre afrocolombiana son mayores, en términos relativos, que la población pobre no afrocolombiana. De acuerdo con Cruces, Gasparini y Carbajal (2010, p. 25) “y según las líneas internacionales US$2,5 y US$4 diarios, la incidencia de la pobreza en la población afrocolombiana es del 38,3 % y el 56 %, respectivamente, mientras que entre los no afrodescendiente estos valores ascienden al 37,8 % y al 55,1 %”.

Tabla 1

Privaciones del índice de pobreza multidimensional
para hogares étnicos y no étnicos 2016

Privación

% hogares étnicos

Hogares no étnicos

Razón

Analfabetismo

16,52

8,55

1,93

Inasistencia escolar

4,45

2,62

1,70

Rezago escolar

36,79

27,15

1,36

Barreras al cuidado de la primera infancia

11,81

8,15

1,45

Trabajo infantil

4,93

2,24

2,20

Desempleo de larga duración

7,06

11,41

-

Trabajo informal

82,16

72,14

1,14

Sin aseguramiento de salud

12,46

9,08

1,37

Barreras de acceso a servicios de salud

7,75

3,82

2,03

Sin acceso a fuente de agua mejorada

21,04

7,82

2,69

Inadecuada eliminación de excretas

22,65

7,37

3,07

Material inadecuado de pisos

9,45

3,64

2,60

Material inadecuado de paredes

4,43

1,47

3,01

Hacinamiento

14,1

8,75

1,61

Fuente: Departamento Administrativo de Nacional de Estadísticas (DANE, 2016).

Esta situación afecta más a la población rural que a la población urbana: mientras la incidencia de la pobreza en el ámbito rural es de 31,8 %, para la población total es de 15,7 % (Ibid.). La Encuesta de Calidad de Vida (ECV, 2016) ratifica la continuidad histórica de desventaja de la población afrocolombiana, respecto a otras colectividades sociales, tal como lo muestra la tabla 1, en la cual el analfabetismo es el doble en los hogares étnicos y se reduce a la mitad en los no étnicos. Igual panorama encontramos en la inasistencia escolar, trabajo infantil, acceso a la salud, agua potable, condiciones de vivienda y otros medidores sociales.

Para De Roux (2010), los afrocolombianos evidencian desigualdades respecto a la empleabilidad. Presentan mayores tasas de desempleo, sobre todo en el nivel urbano, en el cual la gran mayoría está obligada a insertarse en el círculo de la economía informal, lo que implica trabajar en condiciones de precariedad. Por otro lado, Cruces et al. (2010), al desagregar el ingreso individual en sus componentes laboral y no laboral, observan que este último es alrededor de un 45 % superior entre los afrocolombianos. De esta manera persiste un rezago en materia de ingreso en relación con el resto de la sociedad colombiana. Respecto al ingreso no laboral, el concepto de capitales y rentas es el que presenta las mayores diferencias entre ambos grupos, siendo un 60 % superior para los no afrocolombianos.

Respecto a la vivienda en las áreas rurales, el 47 % cuenta con una casa construida con materiales precarios, porcentaje que disminuye al 33 % entre los hogares no afrocolombianos (Ibid., p. 29). Dos indicadores relevantes de la situación de la salud son las tasas de mortalidad infantil y de mortalidad materna, cuya reducción forma parte de los Objetivos del Milenio. Dice De Roux (2010, p. 15), quien cita al Programa de las Naciones para el Desarrollo del año 2008, que “en los asentamientos afrocolombianos estas tasas presentan las cifras más elevadas. Buenaventura, por ejemplo, mostraba en 2005 indicadores de mortalidad infantil y materna que triplicaban el promedio para el departamento del Valle del Cauca”.

Esto es corroborado también por las cifras de estadísticas vitales del DANE del año 2016 al establecer que para el caso de la mortalidad materna el indicador para los grupos negros, afrocolombianos e indígenas, equivale a más de tres veces el indicador para el total nacional y alrededor de cuatro veces en relación con el resto de la población. Los estudios de seguridad alimentaria y nutricional, de acuerdo con la Escala Latinoamericana de Seguridad Alimentaria (Elcsa), e incorporado por la Encuesta Nacional de la Situación Nutricional del Ministerio de Salud (2017), revela que el 68,9 % de los hogares afrodescendientes presenta inseguridad alimentaria y nutricional frente al 52,3 % de hogares sin pertenencia étnica.

En educación se mantiene la desigualdad e insatisfacción al mantener las mayores cifras sin instrucción primaria completa, secundaria y superior respecto a otras colectividades sociales. Este problema también se expresa en el ámbito de la etnoeducación, como opción educativa dirigida de modo específico a esta población, en la que existen falencias desde el punto de vista presupuestal, carencia de materiales, deficiencia en las condiciones logísticas e infraestructurales, precariedad del discurso pedagógico y reducida innovación tecnológica. Las debilidades educativas de la población afrocolombiana afectan su ingreso al mercado laboral, el cual exige mayores competencias y calificación como condición para mayor productividad y capacidad competitiva. Las concepciones limitadas que se manejan desde la etnoeducación, regulada por el Estado, junto con la complejidad de la realidad de la población afro, plantean la necesidad de fortalecer las dinámicas educativas propias, aprovechando para estos propósitos la Sentencia C 666 de 2016 que establece un régimen educativo especial para docentes de comunidades afrocolombianas.

En el terreno de la participación política existe un gran contraste entre la realidad demográfica descrita con anterioridad y los espacios de representación en las instancias de decisión. En el Congreso de la República de Colombia, de un total de 280 curules, las comunidades afrocolombianas solo tienen derecho a dos curules por circunscripción especial en la Cámara de Representantes, mientras que en el Senado no tienen representación étnica legal. Fue el Acto Legislativo 02 de 2015 el que reformó el Artículo 176 de la Constitución de Colombia, por lo que se determinó que “la circunscripción territorial conformada por el Departamento de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, elegirá adicionalmente un (1) Representante por la comunidad raizal de dicho departamento, de conformidad con la ley”.

Dicha realidad es interpretada, desde la lógica del racismo y su filosofía fundante, como algo inherente a la condición histórica y un mandato “natural y divino” de inferioridad de los descendientes de africanos. Es reproducida de forma cotidiana con un lenguaje cargado de estereotipos que asocian a lo negro con lo malo y feo, mediante epítetos denigrantes, tales como brutos, carentes de inteligencia, perezosos, sucios, ociosos, supersticiosos, ávidos de procreación y diversión. Si a esto se le adicionan las practicas racistas que se reproducen en ciudades como Cartagena, Barranquilla, Cali, Medellín o Bogotá, estamos ante un tejido social descuadernado. El racismo, desplazamiento y xenofobia se convierten en una actualización de la esclavización, tal como lo plantea Morín:

Recordemos finalmente que la esclavitud, una forma de miseria humana marcada por la total dependencia del esclavo, reducido, según la fórmula de Aristóteles, al estado de objeto animado, subsiste bajo unas formas residuales; que la civilización occidental ha inventado el campo de concentración, caracterizado por el encierro y el trabajo forzado, al límite del exterminio; y que los conflictos del mismo siglo han engendrado los campos de personas desplazadas, poblaciones que han huido de invasiones o guerras, y formas provisionales o duraderas de guetos (Morín, 2011, p. 113).

La esclavización y colonización son expresiones de los procesos globalizantes y de agudización del hambre, la pobreza y desigualdad. La población afrocolombiana se suma a los 49 millones de latinoamericanos que padecen hambre y a los 20 millones de personas desnutridas detectadas en la segunda década del siglo xx. Esta realidad de la población afrocolombiana es también una manifestación del racismo y discriminación, sintetizada por Mosquera de la siguiente manera:

Los/as afrocolombianos/as viven en su mayoría en situación de pobreza. En muchos casos han perdido sus principales recursos de subsistencia (como la tierra, el territorio y sus recursos naturales), y desde hace décadas se han visto forzados a emigrar a los grandes centros urbanos, donde acceden a trabajos precarios, mal remunerados y de baja calidad. La causa de estos males tiene un trasfondo histórico, asentado en la dominación y exclusión coloniales, en las pretensiones de homogeneidad del Estado nacional en los siglos xix y xx, así como en el funcionamiento de las estructuras sociales y económicas operantes hasta nuestros días. En cambio, el color de la piel, la cultura o la religión, como razones de la exclusión y el racismo, obedecen a mecanismos social y culturalmente creados por la sociedad para “justificar” de manera seudocientífica tal exclusión. La consecuencia directa de este fenómeno es la pobreza en que están sumidos millones de afrocolombianos/as. La discriminación étnico-racial de hoy, heredera en gran medida del colonialismo luso-criollo e hispano-criollo, es la manifestación de formas renovadas de exclusión y dominación constituidas en regímenes de “colonialismos internos” que contradicen el mito de una integración real (Mosquera, 2007, p. 87).

Este panorama es permeado por los impactos de la violencia, de manera específica por el conflicto armado interno que afecta el país desde 1980, lo que generó un amplio segmento de población desplazada y desarraigada de sus territorios en el Caribe continental, el norte del departamento del Cauca, los valles interandinos y la región Pacífica. Según cifras de la Unidad para las Víctimas, “desde 1985 el conflicto armado deja 8 320 834 víctimas registradas, de las cuales más del 50 % han sido mujeres” (Cogollo, 2017, p. 34).

Los megaproyectos, como factores de desterritorialización y destrucción del ambiente, constituyen otra fuente de violencia y negación de los derechos sociales, económicos, territoriales y ambientales de los descendientes africanos. Para muchos líderes del movimiento social afrocolombiano, los megaproyectos constituyen la punta de lanza del etnocidio desatado contra su vida y su mundo cultural en la medida en que “apunta a desaparecer y liquidar el derecho de disfrutar, desarrollar y transmitir su cultura por parte de una etnia o pueblo” (Viera, 2016, p. 256). Megaproyectos de “infraestructura de puertos y carreteras, la expansión portuaria; el cultivo de palma africana, coca, amapola […]; minería […]; que incluyen además otros usos de las selvas: biomasa, bancos genéticos, semillas, plantas exóticas, plantaciones, riquezas biológicas y culturales […]” (Viera, 2016, p. 258) son ejemplos puntuales que afectan a las colectividades étnicas, puesto que se inscriben en la lógica del capitalismo y su modelo de desarrollo se fundamenta en la extracción de minerales como principal fuente de energía.

Estos megaproyectos están soportados en políticas de despojo y contaminación del ambiente e integran algunos planes de desarrollo centrados en la extracción minera y energética, tal como lo evidencia el Plan de Desarrollo del Gobierno de Juan Manuel Santos durante sus dos períodos de Gobierno (2010-2014 y 2014-2018) representados por la minería, infraestructura y agricultura, innovación y vivienda. De igual forma, los propósitos del actual Gobierno de Iván Duque con la explotación petrolera vía fracking se enmarcan en iguales propósitos.

4. Normativa legal vigente

Los derechos de la población afrocolombiana son reconocidos por un conjunto de normas nacionales e internacionales, además de que están sustentados por la Constitución de 1991. Estos se enmarcan en la filosofía política de los Estados comprometidos con el respeto de los deberes y derechos de los ciudadanos, sin detrimento de los demás y sin discriminación. De modo que en este apartado pasamos revista a las normas, convenios, pactos y políticas públicas suscritas por el Estado respecto a los derechos de la población afrocolombiana y étnica en general, con el fin de evidenciar el avance legislativo al respecto.

Los artículos 1 y 7 de la Constitución sustentan la diversidad de la sociedad, mientras que los artículos 13 y 70 reconocen el derecho a la igualdad y la no discriminación, derechos que deben gozar las comunidades afrodescendientes y sus miembros. El artículo 13 establece que todas las personas nacen libres e iguales ante la ley y recibirán la misma protección y trato de las autoridades. El artículo 70, por su parte, reconoce que “la cultura en sus diversas manifestaciones es fundamento de la nacionalidad. El Estado reconoce la igualdad y dignidad de todas las personas que conviven en el país”. El Artículo Transitorio 55 reconoce para las comunidades afrocolombianas ribereñas que ocupan baldíos y luego a todas las comunidades del territorio nacional, los derechos sociales, económicos, políticos y culturales, en especial la propiedad colectiva de la tierra y los recursos que estas albergan, en correspondencia con sus referentes identitarios culturales.

Convenio Nro. 169, Ley 21 de 1991 y la Convención Americana
sobre Derechos Humanos (1969)

Establece una serie de garantías y derechos al igual que distintas obligaciones de los Estados para garantizarlos, consagra que “la conciencia de su identidad indígena o tribal deberá considerarse un criterio fundamental para determinar los grupos a los que se aplican las disposiciones del Convenio” (OIT/ONU, 2014, pp. 20-21). Este convenio exige la protección de los derechos sociales, económicos, políticos, territoriales y ambientales de las colectividades étnicas, las cuales deben ser consultadas con antelación de manera libre e informada en el momento en que se trata de planes, programas y proyectos que afecten su mundo cultural. La Ley 21 de 1991 reglamentó su aplicación en todo el territorio colombiano, legitimando de esta manera la adopción de normas y políticas públicas que faciliten la participación de las colectividades étnicas en la toma de decisiones respecto a planes, programas y proyectos que afecten su mundo étnico-cultural. En estos horizontes se inscribe la Convención Americana sobre Derechos Humanos, dirigida a garantizar que los Estados adopten medidas contra la discriminación, sin distingo alguno, y que permitan el ejercicio libre de los derechos tanto colectivos como individuales (OEA, 1969, p. 2).

Convenio de las Naciones Unidas sobre Diversidad Biológica (CDB) de 1992

Estimula prácticas sustentables del ambiente que permitan la conservación de la flora, fauna y todos los recursos bióticos y abióticos existentes en los territorios ancestrales y tradicionales de la población afrocolombiana (Secretaría de las Naciones Unidas, 1992). Este convenio fue aprobado por Colombia mediante la Ley 165 de 1994. De forma adicional, el Estado colombiano suscribió acuerdos en el marco de la comunidad andina, entre los cuales se destacan dos decisiones fundamentales que garantizan el cumplimiento de la política de biodiversidad y la consulta previa como derecho fundamental a la participación en el momento en que se trata de planes, programas o proyectos que afectan las aspiraciones de las comunidades (Decisión Nro. 391 de 1996). La otra decisión regula la propiedad intelectual y protege el patrimonio inmaterial y material del país (Decisión Nro. 486 del 2000).

Ley 70 de 1993 y los derechos étnicos de la población afrocolombiana,
negra, raizal y palenquera

El Artículo Transitorio 55 de la Constitución apoyó desde lo constitucional la Ley 70 de 1993, estableciendo que la propiedad sobre el territorio de las comunidades afrocolombianas es inenajenable, inembargable e imprescriptible. Establece también mecanismos de protección de la identidad cultural y los derechos de estas comunidades en el territorio nacional y fomento de su desarrollo económico y social. Los contenidos de la ley, agrupados en ocho capítulos, recogen diversos aspectos propios del mundo cultural y la cotidianidad afrocolombiana, negra, raizal y palenquera, destacándose el derecho al territorio y sus recursos naturales, la etnoeducación, desarrollo socioeconómico y la participación organizada. Estos contenidos están sustentados por los principios de diversidad, integridad-dignidad, participación y protección del ambiente.

Para los participantes del seminario Balances y perspectivas de la Ley 70 de 1993, convocado por el Cabildo Gavilaneo en el año 2013, en Cartagena, en el que participaron más de cincuenta líderes de la población afrocolombiana, existe un consenso en el movimiento social afrocolombiano respecto a los logros con la implementación de la Ley, tales como:

Al amparo de la Ley 70 de 1993, el Consejo Nacional de Política Económica y Social (Conpes) aprueba documentos, entre los cuales destacamos:

De igual forma, se logra el Decreto Ley 4635 de 2011, que modifica la Ley de Víctimas y Restitución de Tierra (1448 de 2011) al incluir el enfoque diferencial para la población afrocolombiana víctima del conflicto armado. La mayoría de estos documentos son letras en el papel, ya que el grado de aplicación es mínimo, lento y circunscrito en un modo asimétrico a territorios específicos de la población afrocolombiana, evidenciándose mayor aplicación en el Pacifico colombiano, tal como se constata con la titulación colectiva y planes de inversión en esta región (Conferencia Nacional de Organizaciones Afrocolombianas, 2014).

Los aspectos sustantivos de la Ley 70, representados por los capítulos IV, V y VII, que contemplan aspectos como el uso y manejo de los recursos mineros, agrícolas, pesqueros, pecuarios, forestales, hídricos, alimenticios, el patrimonio genético, saberes ancestrales y conocimientos tradicionales, así como la aplicación efectiva de los planes de desarrollo y de manejo ambiental; no han sido reglamentados, a pesar de los reclamos y propuestas del movimiento social afrocolombiano. Para Hernández (2015), la no reglamentación y aplicación de estos obedece a la falta de voluntad política del Estado y su intencionalidad de favorecer intereses económicos nacionales e internacionales en el contexto de los pactos económicos y tratados de libre comercio con Estados Unidos, Europa y los países asiáticos, que representan amenazas de despojo de recursos naturales y saberes ancestrales.

De allí la importancia, en relación con la propuesta de Monroy (2006, pp. 230-251), de trabajar por el reconocimiento de los saberes como parte de los derechos patrimoniales de las comunidades. Amparado en esto, implementar investigaciones a favor de nuevos fármacos y medicamentos, la producción de alimentos con semillas nativas, rescatar el lenguaje, entre otros aspectos relacionados con la identidad cultural.

Normas jurisprudenciales expedidas por la Corte Constitucional de Colombia

El Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales exige el respeto de los derechos de las personas sin discriminación alguna, es decir, sin tener en cuenta raza, credo, lugar de nacimiento, convicción política, religiosa o sexual alguna (Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos [ACNUDH], 1966).

La Convención internacional sobre la eliminación de todas las formas de discriminación racial definió a la discriminación racial e hizo comprometer a los Estados de “una política encaminada a eliminar la discriminación racial en todas sus formas y a promover el entendimiento entre todas las razas […]” (ONU, 1965). La Convención, incorporada al ordenamiento colombiano por la Ley 22 de 1981, define en su artículo 1 la discriminación racial como:

[…] toda distinción, exclusión, restricción o preferencia basada en motivos de raza, color, linaje u origen nacional o étnico que tenga por objeto o por resultado anular o menoscabar el reconocimiento, goce o ejercicio, en condiciones de igualdad, de los derechos humanos y libertades fundamentales en las esferas política, económica, social, cultural o en cualquier otra esfera de la vida pública.

El Plan integral de largo plazo para la población negra, afrocolombiana,
palenquera, 2006-2019

Durante estos últimos veinte años, el movimiento social afrocolombiano, negro y palenquero se movilizó por la adopción de políticas públicas con el ánimo de fortalecer acciones colectivas por sus derechos. La importancia de movilizarse también radica en la posibilidad de convertir sus medidas en acciones de Estado de larga duración, más allá de las acciones coyunturales de los Gobiernos. Esto favorece un actuar más conjunto del movimiento, para fortalecer su actuar al unísono y no inmiscuirse en contiendas burocráticas.

El Plan Nacional Integral a Largo Plazo (2006-2019), sustento de los planes de desarrollo para la población afrocolombiana que deben adoptar los Gobiernos de turno en el marco del Plan Nacional de Desarrollo, se inscribe en los anteriores propósitos. Por ende, dicho plan constituye una de las grandes conquistas del movimiento social afrocolombiano, dirigido a adoptar medidas sociales, económicas, territoriales y ambientales garantes del cumplimiento de los derechos étnicos de esta población. El plan tiene como objetivos:

[…] desarrollar una política de diferenciación positiva, conducente a la superación de las condiciones de marginalidad, desigualdad e inequidad social, política y económica, consecuencia de la discriminación estructural que ha afectado a esta población, mediante acciones que garanticen el respeto a su integralidad étnico-cultural, ambiental y territorial, para su fortalecimiento institucional, económico y organizativo como grupo étnico y el mejoramiento de su calidad de vida, la disminución de la pobreza y la exclusión (Grueso et al., 2006, pp.19-20).

Para estos propósitos se adoptan estrategias generales y específicas, tales como:

También existen estrategias específicas alrededor de la remoción de obstáculos que impiden un mayor desarrollo que, en términos generales, giran alrededor de los derechos humanos, seguridad social, etnoeducación, cultura y reafirmación, gobernabilidad, defensa del territorio y los ecosistemas, fortalecimiento institucional y desarrollo socioeconómico. En estos momentos no existe una evaluación rigurosa de los efectos del plan. La ausencia de voluntad del Estado para garantizar el funcionamiento de las comisiones consultivas como garantes de su seguimiento, la no implementación del plan de acción y las denuncias de las comunidades respecto a su no aplicación, constituyen referencias del incumplimiento del mismo.

Para algunos líderes, incluso, estas políticas adoptadas en Cartagena y Bogotá no se han implementado tal como se pactó con las administraciones anteriores. De hecho, se han adoptado algunas medidas cuando se celebra el Día de la Afrocolombianidad, es decir, el 21 de mayo de todos los años. En el caso de Cali esta política fue adoptada muy tarde, en febrero de 2019, después de varios años de insistencia del movimiento afrocolombiano (entrevistas a Cassiani, 20/2/2020; Hernández, 19/2/2020).

Para De Roux (2010, p. 43), entre las razones que limitan la eficacia de estas políticas orientadas a reducir la brecha existente entre las condiciones de vida de los afrocolombianos y la población “no étnica”, se pueden mencionar las siguientes:

1) Los macrocondicionantes, asociados a modelos de desarrollo ajenos a esta población, que responden a lógicas distintas a su racionalidad cultural. Los modelos de desarrollo mediante macroproyectos se están ensayando salvajemente en los territorios de las comunidades; 2) el racismo estructural y la discriminación social impiden que la población afrocolombiana acceda a mayores oportunidades sociales y económicas; 3) las falencias institucionales, arraigadas en el proceso de construcción del Estado colombiano, socavan la capacidad para hacer efectivas las políticas públicas; 4) pese a los avances y logros del movimiento social afrocolombiano, aún persisten debilidades organizativas que obstaculizan una mayor participación y movilización en la sociedad.

No olvidemos que el surgimiento de la Ley 70 de 1993 coincide con el período más crucial del conflicto armado y la violencia sistemática que afecta el país durante los años 1985-2015. El movimiento social afrocolombiano, articulado en su Comisión de Paz (Conpa), considera que los acuerdos de paz son una oportunidad para avanzar en el cumplimiento de derechos. Después de unas largas negociaciones entre el Gobierno de Santos y las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC), ocurridas en La Habana (Cuba), se logra incluir el capítulo étnico en dicho acuerdo.

Su contenido incluye salvaguardas y garantías para el cumplimiento de políticas de reforma rural integral, acceso a tierras, garantías de seguridad, participación, drogas y reparación y justicia a las víctimas del conflicto armado. Las trabas impuestas por el actual Gobierno de Iván Duque a los acuerdos a partir del no funcionamiento de los organismos de seguimiento, las modificaciones de los acuerdos en el Congreso, la no aprobación de las 16 curules para los líderes de zonas afectadas por el conflicto, los enredos burocráticos de los planes de desarrollo con enfoque territorial (algunos focalizados en territorios étnicos) y los asesinatos de líderes sociales y excombatientes indican que este capítulo como expresión de políticas públicas tampoco se está cumpliendo.

5. Conclusiones

La falta de oportunidades sociales, económicas y políticas de la población afrocolombiana, negra y palenquera es la continuidad del racismo estructural que desde lo histórico afecta a la sociedad colombiana. Las prácticas de Estado y de la institucionalidad misma invisibilizan y excluyen a esta colectividad en el cumplimiento de sus derechos mediante la aprobación e implementación de megaproyectos que atentan contra sus territorios y recursos naturales, de un conflicto armado que genera violencia y desplazamiento de sus formas de organización social, económica y familiar, y con la precaria inversión social en salud y empleo que genera mayor pobreza y marginalidad.

Debido a las acciones colectivas del movimiento social afrocolombiano, el Estado colombiano expidió, posterior a la aprobación de la Constitución Nacional de 1991, una copiosa legislación afrocolombiana que incluye sentencias de la Corte Constitucional, pactos y convenios internacionales, normatividad específica como la Ley 70 de 1993, documentos institucionales como los Conpes y políticas públicas nacionales como el Plan Nacional Integral a Largo Plazo 2006-2019. Sin embargo, en orden estricto tales disposiciones no se cumplen o se ejecutan de manera distinta a como fueron planteadas en su momento. Al no cumplirse el Plan Nacional Integral, los Planes Nacionales de Desarrollo que se adoptan cada cuatro años, desde 1994, tampoco tienen ninguna aplicación y se han convertido en un mero ejercicio de planeación que adorna los archivos del Estado.

En el caso específico de la Ley 70 de 1993, principal norma que regula los derechos de esta población, sus aspectos sustantivos representados por los capítulos IV, V y VII que contemplan derechos vitales como el uso y manejo de los recursos mineros, agrícolas, pesqueros, pecuarios, forestales, hídricos, alimenticios, el patrimonio genético, saberes ancestrales y conocimientos tradicionales, no han sido reglamentados a pesar de los reclamos y propuestas del movimiento social afrocolombiano.

De esta manera, prevalece aún la enorme deuda histórica con los descendientes africanos en la medida que se mantienen los altos niveles de insatisfacción de necesidades básicas, precaria participación política, mientras que el conflicto armado continúa impactando los territorios ancestrales a pesar de la incorporación del capítulo étnico en los acuerdos de paz. En ese mismo sentido, derechos fundamentales como la participación en las consultas previas en cualquier proyecto no se ejecutan pese que así lo establece el Convenio Internacional 169 de la OIT y la Ley 21 de 1991, reglamentario de este; facilitando de manera inconsulta la implementación de megaproyectos que están en contravía de las aspiraciones de vida de estas comunidades.

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Entrevistas:

Cassiani, T., entrevista personal realizada el 19/2/2020. Entrevistador: Rubén Hernández, Cartagena-Colombia.

Hernández, G., entrevista personal realizada el 20/2/2020. Entrevistador: Rubén Hernández, Cartagena-Colombia.

1 Palenquero se refiere a los rebeldes cimarrones que se liberaron de la esclavitud y constituyeron sociedades libres e independientes llamadas palenques. En Colombia, el referente existente en la actualidad lo constituye el Palenque de San Basilio, corregimiento del municipio de Mahates, en el departamento de Bolívar.

2 Son las denominaciones de las acciones cimarronas y la construcción de sociedades libres en Colombia, Venezuela, Brasil, Cuba y Surinam, de forma respectiva.

Estado & comunes, revista de políticas y problemas públicos. N.° 11, vol. 2, julio-diciembre 2020, pp. 17-36.

Instituto de Altos Estudios Nacionales (IAEN). Quito-Ecuador.

ISSN impreso: 1390-8081 - ISSN electrónico: 2477-9245